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Landesvorschriften und Landesrechtsprechung


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Vorschrift
Normgeber:Ministerium für Inneres, ländliche Räume und Integration
Aktenzeichen:IV 3010
Erlassdatum:04.01.2019
Fassung vom:04.01.2019
Gültig ab:01.01.2019
Gültig bis:31.12.2024
Quelle:Wappen Schleswig-Holstein
Gliederungs-Nr:631.3
Normen:§ 4 FAG, § 11 FAG, § 75 GO, § 90 GO
Fundstelle:Amtsbl SH 2019, 125
Richtlinie über die Gewährung von Konsolidierungshilfen (§ 11 FAG)

Richtlinie über die Gewährung von Konsolidierungshilfen (§ 11 FAG)



Gl.Nr. 631.3



Fundstelle: Amtsbl. Schl.-H. 2019 Nr. 4, S. 125



Erlass des Ministeriums für Inneres, ländliche Räume und Integration
vom 4. Januar 2019 – IV 3010 –





Für die Gewährung von Konsolidierungshilfen auf der Grundlage des § 11 des Finanzausgleichsgesetzes – FAG – vom 10. Dezember 2014 (GVOBl. Schl.-H. S. 473), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Haushaltsbegleitgesetzes 2019 vom 12. Dezember 2018 (GVOBl. Schl.-H. S. 896), ist Folgendes zu berücksichtigen:



1


Im Vergleich zu anderen Gemeinden und Kreisen weisen die kreisfreien Städte größtenteils betragsmäßig besonders hohe aufgelaufene Defizite aus und einem Teil dieser Städte gelingt es darüber hinaus nicht, in der mittelfristigen Ergebnisplanung durchgängig positive Jahresergebnisse darzustellen. Sie bedürfen aus diesem Grund besonderer Hilfen. Kreisfreie Städte, die ihren Haushalt nicht ausgleichen können oder aufgelaufene Jahresfehlbeträge ausweisen, können auf der Grundlage des § 11 des Finanzausgleichsgesetzes (FAG) im Zeitraum von 2019 bis 2023 Konsolidierungshilfen unter der Voraussetzung erhalten, dass sie selbst weitere eigene nachhaltige Anstrengungen zur Haushaltskonsolidierung vornehmen. Die zuweisungsberechtigten kreisfreien Städte sollen bei ihrer Zielsetzung unterstützt werden, aus eigener Kraft dauerhaft einen strukturell ausgeglichenen Haushalt auszuweisen und die aufgelaufenen Jahresfehlbeträge zurückzuführen. Nur so können die kommunalpolitischen Handlungsspielräume wieder zurückgewonnen und für die Zukunft gesichert werden.


Die Konsolidierungshilfen, die das bestehende System der Schlüsselzuweisungen und Fehlbetragszuweisungen ergänzen, sind in dem Umfang, in dem sie nicht aus zusätzlichen Landesmitteln finanziert werden, eine Maßnahme der interkommunalen Solidarität. Daher wird von den betroffenen kreisfreien Städten ein eigener angemessener Konsolidierungsbeitrag erwartet; dieser ist in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag mit dem für Inneres zuständigen Ministerium zu vereinbaren.


Der öffentlich-rechtliche Vertrag ist für den Zeitraum bis einschließlich 2024 zu schließen. In dem Vertrag sind die Konsolidierungsmaßnahmen zu konkretisieren.


Der Abschluss des öffentlich-rechtlichen Vertrages ist die Voraussetzung für die Gewährung von Konsolidierungshilfen.


Das Land gewährt die Konsolidierungshilfen nach Maßgabe dieser Richtlinie. Das für Inneres zuständige Ministerium entscheidet nach pflichtgemäßem Ermessen.


2


Nach § 11 Abs. 1 FAG können ausschließlich die kreisfreien Städte Konsolidierungshilfen erhalten, die ihren Haushalt nicht ausgleichen können oder aufgelaufene Jahresfehlbeträge ausweisen.


3


3.1


Nach § 75 Abs. 1 der Gemeindeordnung (GO) hat die Gemeinde ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist. Gemäß Absatz 3 hat der Haushaltsausgleich Vorrang vor allen anderen finanzpolitischen Erwägungen. Die zuweisungsberechtigten kreisfreien Städte sind deshalb verpflichtet, unter Ausnutzung aller ihnen zu Gebote stehenden Möglichkeiten ihre dauernde finanzielle Leistungsfähigkeit wieder zu erlangen und die aufgelaufenen Jahresfehlbeträge zurückzuführen.


Dabei haben sie insbesondere die von der Kommunalaufsichtsbehörde sowie vom Landesrechnungshof im Rahmen der überörtlichen Prüfung zur Haushaltswirtschaft gegebenen Auflagen, Hinweise und Vorschläge zur Beschränkung der Aufwendungen und Auszahlungen und zur Ausschöpfung der Ertrags- und Einzahlungsquellen zu berücksichtigen.


3.2


Hinsichtlich der notwendigen Begrenzung der Aufwendungen und Auszahlungen ist insbesondere Folgendes zu beachten:


Für freiwillige, das heißt nicht auf Gesetz oder Verordnung beruhende, Aufwendungen und Auszahlungen ist unter Beachtung der Wirtschaftlichkeit grundsätzlich ein strenger Maßstab anzulegen. Durch die Übernahme neuer oder die Ausweitung bestehender freiwilliger Aufgaben darf das Ziel, zum nächst möglichen Zeitpunkt wieder aus eigener Kraft dauerhaft einen strukturell ausgeglichenen Haushalt zu erreichen und die aufgelaufenen Jahresfehlbeträge zurückzuführen, nicht gefährdet werden. Entsprechende finanzielle Mehrbelastungen sind daher durch zusätzliche Konsolidierungsmaßnahmen in gleicher Höhe an anderer Stelle zu kompensieren. Dies ist im Rahmen der Berichte über den Fortgang der Finanzentwicklung nach Ziffer 6 dieser Richtlinie gesondert darzustellen.


Soweit das Land den kreisfreien Städten neue Aufgaben überträgt, gilt der Konnexitätsgrundsatz des Artikels 57 Absatz 2 der Landesverfassung. Soweit die kreisfreien Städte außerhalb des Geltungsbereichs des Konnexitätsgrundsatzes durch nicht von ihnen zu vertretende Umstände finanziell belastet werden, stellt dies ebenso wenig die Gewährung von Konsolidierungshilfen in Frage wie beispielsweise ein Konjunktureinbruch. Das ist dadurch sichergestellt, dass das Konsolidierungskonzept als Grundlage für den zu schließenden öffentlich-rechtlichen Vertrag ausschließlich Maßnahme bezogen angelegt ist.


Personal- und Sachkosten müssen ständig mit dem Ziel von Einsparungen überprüft werden. Die Anzahl, Einstufung und Eingruppierung der Beamtinnen und Beamten sowie der Tarifbeschäftigten ist auf das unabweisbare Maß zu beschränken. Grundsätzlich dürfen nur die notwendigen Sachaufwendungen und -auszahlungen geleistet werden.


Die vom für Inneres zuständigen Ministerium regelmäßig durch Runderlass veröffentlichten Hinweise zur Beschränkung der Aufwendungen und Auszahlungen/Ausgaben sind zu berücksichtigen.


3.3


Bestandteil einer sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung ist, die Ertrags- und Einzahlungsquellen in einem zumutbaren Umfang auszuschöpfen. Dazu zählt insbesondere, dass


die Entgelte für Einrichtungen so festzusetzen sind, dass sie die gesamten anderweitig nicht gedeckten Kosten für die Unterhaltung, angemessene Abschreibungen sowie die Verzinsung des Anlagekapitals nach Möglichkeit voll decken,


die Beiträge nach dem Kommunalabgabengesetz des Landes Schleswig-Holstein (KAG) außer Straßenbaubeiträgen, sofern für diese keine gesetzliche Pflicht zur Erhebung besteht, und dem Baugesetzbuch (BauGB) in rechtlich zulässigem Umfang ausgeschöpft werden und


die übrigen Erträge und Einzahlungen, insbesondere auch aus Vermietung und Verpachtung, in angemessener Höhe festgesetzt und eingezogen werden.


Die vom für Inneres zuständigen Ministerium regelmäßig durch Runderlass veröffentlichten Hinweise zur Ausschöpfung der Ertrags- und Einzahlungs-/Einnahmequellen sind zu berücksichtigen.


Die Steuersätze müssen mindestens betragen:



  Grundsteuer A  

  Grundsteuer B  

  Gewerbesteuer  

Kreisfreie Städte




- 

über 200.000 Ew.    

400 %

500 %

430 %

-

unter 200.000 Ew.

390 %

480 %

410 %




Zweitwohnungssteuer1)

Vergnügungssteuer2)

Hundesteuer3)

Kreisfreie Städte


-

über 200.000 Ew.

12 %

12 %

120 Euro

-

unter 200.000 Ew.



Eine Absenkung der Steuersätze kann im Einzelfall nur nach einem vollständig erfolgten Abbau der aufgelaufenen Jahresfehlbeträge vorgenommen werden, sofern sich auch mittelfristig kein neuer Jahresfehlbetrag abzeichnet.


3.4


Von der rechtlichen Möglichkeit, bestimmte kommunale Aufgaben in besondere Organisationseinheiten zu überführen, haben in der Vergangenheit verschiedene kreisfreie Städte Gebrauch gemacht und Ausgliederungen aus dem Kernhaushalt vorgenommen. Die Wahl einer abweichenden Rechts- und Organisationsform darf jedoch nicht dazu führen, dass an das Erfordernis der Haushaltskonsolidierung unterschiedliche Maßstäbe angelegt werden. Die Finanzpolitik muss vielmehr die Gesamtstruktur einer Kommune betrachten, so dass auch Sondervermögen und wirtschaftliche Unternehmen ihren Beitrag zur Haushaltskonsolidierung leisten müssen. In diesem Zusammenhang ist auch eine Wiedereingliederung ausgegliederter Organisationseinheiten zu prüfen.


4


4.1


Als begleitende Transferleistung auf dem Weg zu dauerhaft ausgeglichenen Haushalten ohne aufgelaufene Jahresfehlbeträge wird die Konsolidierungshilfe nur unter der Voraussetzung gewährt, dass die kreisfreie Stadt einen angemessenen Eigenanteil zur Haushaltskonsolidierung erbringt. Hierfür unterbreitet die kreisfreie Stadt entsprechende Vorschläge über Konsolidierungsmaßnahmen.


Die vorgeschlagenen Konsolidierungsmaßnahmen, die möglichst zügig greifen sollen, werden Gegenstand eines öffentlich-rechtlichen Vertrages zwischen der kreisfreien Stadt und dem für Inneres zuständigen Ministerium. Näheres zu den Konsolidierungskonzepten und den öffentlich-rechtlichen Verträgen ergibt sich aus Ziffer 5 dieser Richtlinie.


4.2


Im Hinblick auf § 75 Abs. 3 GO soll ein Eigenanteil grundsätzlich so bemessen sein, dass zum nächst möglichen Zeitpunkt wieder ein ausgeglichener Haushalt erreicht wird und die aufgelaufenen Jahresfehlbeträge zurückgeführt werden. Dafür müssen die Konsolidierungsvorschläge geeignet sein, den Haushalt der kreisfreien Stadt dauerhaft und strukturell (jährlich wiederkehrend) zu entlasten.


Der bislang für das Jahr 2018 vereinbarte Eigenanteil, welcher sich auf Grundlage der für den Konsolidierungszeitraum 2012 bis 2018 anzuwendenden Normen berechnet, ist weiterhin zu erbringen.


Darüber hinaus ist ein zusätzlicher Eigenanteil in Höhe von mindestens 10 Euro je Einwohnerin und Einwohner auf Grundlage der Einwohnerzahl zum 31. März 2018 nachzuweisen, der in den Jahren 2019 bis einschließlich 2021 finanziell wirksam wird. Der zusätzliche Eigenanteil ist auf volle 1.000 Euro zu runden und ergibt sich aus der nachfolgenden Übersicht.


kreisfreie Stadt

  Einwohnerzahl 31. März 2018  

  zusätzlicher Eigenanteil  

Flensburg

88.498


885.000 Euro


Landeshauptstadt Kiel  

247.622


2.476.000 Euro


Hansestadt Lübeck

216.209


2.162.000 Euro


Neumünster

79.422


794.000 Euro




Kann der zusätzliche Eigenanteil nicht erreicht werden, ist dies von der kreisfreien Stadt besonders zu begründen. Bei einem Haushaltsausgleich und einem Abbau der aufgelaufenen Jahresfehlbeträge innerhalb des Zeitraums des Konsolidierungskonzeptes kann diese besondere Begründung entfallen.


Konsolidierungsmaßnahmen werden berücksichtigt, soweit diese im Zeitraum des Konsolidierungskonzepts finanziell wirksam werden.


In den Jahren 2012 bis 2018 umgesetzte und finanziell wirksam gewordene Konsolidierungsmaßnahmen werden bei dem zu erreichenden zusätzlichen Eigenanteil mit ihrer strukturellen Wirkung berücksichtigt, sofern der bislang für das Jahr 2018 vereinbarte Eigenanteil überschritten wird.


4.3


Die kreisfreie Stadt entscheidet im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung, welche Konsolidierungsmaßnahmen vorgeschlagen werden. Dabei können auch Synergiegewinne durch Kooperationen berücksichtigt werden, soweit diese konkret beziffert werden; auf die zwischen der Landesregierung und den kommunalen Landesverbänden geschlossene Vereinbarung über die Erwirtschaftung maximaler Effizienzrenditen wird hingewiesen.


Prioritär sollen zunächst Maßnahmen vorgeschlagen werden, die zu einer Reduzierung der Aufwendungen und Auszahlungen führen. Dabei erfüllt ein bloßer Austausch von Personalaufwand durch Sachaufwand beispielsweise in Form von Fremdvergaben diese Anforderung nicht. Wenn der aufzubringende Eigenanteil nicht durch eine Reduzierung der Aufwendungen und Auszahlungen erreicht werden kann, ist eine Erhöhung der Erträge und Einzahlungen vorzunehmen. Die Höhe des anzuerkennenden Anteils ist bei der Gewerbesteuer wegen ihrer Schwankungsanfälligkeit auf der Grundlage der Messbeträge der vergangenen fünf Jahre zu berechnen.


Bei der Veräußerung von Vermögen (z.B. Grundstücke) ist § 90 GO zu berücksichtigen. Bei den daraus erzielten Erlösen handelt es sich nicht um strukturelle Verbesserungen. Eine daraus resultierende Reduzierung des Kredit- oder Kassenkreditbedarfs führt jedoch zu einer Verringerung des laufenden Zinsaufwands. Von dem Veräußerungserlös werden daher – sofern keine Ersatzbeschaffung erfolgt – vier Prozent als zu berücksichtigender Anteil der Konsolidierungsmaßnahme angerechnet. Ebenfalls berücksichtigt werden Einsparungen im laufenden Betrieb, die sich aufgrund einer Schließung oder Veräußerung einer Einrichtung ergeben. Derartige kommunalpolitische Entscheidungen stellen in der Regel eine dauerhafte und nachhaltige Entlastung des Haushalts dar.


Zu den Folgen nicht umgesetzter Konsolidierungsmaßnahmen wird auf Ziffer 7.2 dieser Richtlinie verwiesen.


4.4


Die kreisfreie Stadt ist verpflichtet, im Rahmen der Konsolidierungskonzepte gemäß Ziffer 5 dieser Richtlinie die Höhe des erwarteten Eigenanteils durch eine schlüssige und nachprüfbare Berechnung zu belegen. Nach erfolgter Durchführung der Konsolidierungsmaßnahme ist die kreisfreie Stadt im Rahmen des Berichts über den Fortgang der Finanzentwicklung nach Ziffer 6 dieser Richtlinie verpflichtet, den tatsächlich erreichten Eigenanteil nachzuweisen.


5


5.1


Bis zum 30. Juni 2019 ist dem für Inneres zuständigen Ministerium ein von der Stadtvertretung beschlossenes Konsolidierungskonzept 2019 bis 2023 vorzulegen. Das Konsolidierungskonzept stellt die Erreichung des für das Jahr 2018 bereits vereinbarten Eigenanteils dar. Es beinhaltet darüber hinaus konkrete Vorschläge über weitere Konsolidierungsmaßnahmen mit einer Darstellung der finanziellen Auswirkungen zur Erbringung des zusätzlichen Eigenanteils.


Im Interesse einer vertrauensvollen Zusammenarbeit ist anzustreben, dass bereits vor der Beschlussfassung über das jeweilige Konsolidierungskonzept Einvernehmen zwischen den Vertragspartnern darüber erzielt wird, welche Anforderungen an den zu leistenden Eigenanteil zu stellen sind. Die kreisfreie Stadt ist daher gehalten, bereits in einer möglichst frühen Phase der Erarbeitung des Konsolidierungskonzepts den Dialog mit dem für Inneres zuständigen Ministerium zu suchen.


Ferner soll die kreisfreie Stadt das Rechnungsprüfungsamt frühzeitig einbinden und dessen Vorschläge und Anregungen in die Beratungen einbeziehen.


Die Konsolidierungsmaßnahmen, die den Anforderungen nach Ziffer 3 und 4 dieser Richtlinie entsprechen müssen, werden mit dem Ziel vorgeschlagen, in dem öffentlich-rechtlichen Vertrag nach Ziffer 5.2 dieser Richtlinie berücksichtigt zu werden.


Dem Konsolidierungskonzept 2019 bis 2023 ist eine Übersicht über die im Zeitraum von 2019 bis 2023 vorgesehenen Maßnahmen zur Haushaltskonsolidierung (Anlage 1) beizufügen. In der Übersicht sind die finanziellen Auswirkungen der einzelnen Maßnahmen darzustellen und zu belegen, soweit diese im Einzelfall 10.000 Euro jährlich übersteigen.


Das Konsolidierungskonzept 2019 bis 2023 enthält unter Einbeziehung von Vorschlägen über Konsolidierungsmaßnahmen eine Einschätzung über die Ergebnisentwicklung einschließlich einer Prognose über die geplante Rückführung der strukturellen sowie der aufgelaufenen Jahresfehlbeträge im mittelfristigen Planungszeitraum. Die Konsolidierungshilfen werden im Ergebnis- und Finanzplan nicht veranschlagt.


Sofern kein aufgelaufener Jahresfehlbetrag besteht und der Ergebnisplan des Haushaltsjahres und der drei nachfolgenden Jahre nach dem mittelfristigen Ergebnisplan ausgeglichen ist, können die Vorlage des Konsolidierungskonzepts 2019 bis 2023 und der Abschluss des öffentlich-rechtlichen Vertrages ausgesetzt werden.


5.2


Der öffentlich-rechtliche Vertrag (Anlage 2) ist für den Zeitraum bis zum Ende des Jahres 2024 zu schließen. Im öffentlich-rechtlichen Vertrag sind die zusätzlichen Konsolidierungsmaßnahmen, jeweils mit einem festen Umsetzungszeitpunkt, festzulegen. Der von der kreisfreien Stadt und dem für Inneres zuständigen Ministerium unterzeichnete Vertrag wird erst wirksam, wenn die Stadtvertretung zugestimmt hat. Ein entsprechender Beschluss ist innerhalb von zwei Monaten nach Vertragsunterzeichnung zu fassen.


Mit der Zustimmung der Stadtvertretung zum öffentlich-rechtlichen Vertrag ist die Voraussetzung für die Gewährung der Konsolidierungshilfen erfüllt. Der entsprechende Beschlussauszug ist dem für Inneres zuständigen Ministerium zuzuleiten. Anschließend sind die öffentlich-rechtlichen Verträge auf der Internetseite der kreisfreien Stadt sowie des für Inneres zuständigen Ministeriums zu veröffentlichen.


Eine Änderung des § 4 Abs. 2 Nr. 1 oder § 11 FAG sowie eine Änderung dieser Richtlinie berechtigen die Vertragspartner, eine Anpassung des öffentlich-rechtlichen Vertrages zu verlangen.


6


Die kreisfreie Stadt berichtet jährlich jeweils bis zum 1. Juni des Folgejahres dem für Inneres zuständigen Ministerium über die Entwicklung der Finanzlage und den Umsetzungsstand der in dem öffentlich-rechtlichen Vertrag festgelegten Konsolidierungsmaßnahmen. Mit dem Bericht ist dem für Inneres zuständigen Ministerium ferner jährlich eine Darstellung über die Übernahme neuer sowie die Ausweitung bestehender freiwilliger Aufgaben ab dem Jahr 2019 einschließlich der Kompensation durch zusätzliche Einsparungen nach dem Muster der Anlage 3 dieser Richtlinie vorzulegen.


Die kreisfreien Städte legen dem für Inneres zuständigen Ministerium jeweils bis zum 1. Juli eine Stellungnahme des Rechnungsprüfungsamtes vor, in der über die Entwicklung der Finanzlage, den Umsetzungsstand der Konsolidierungsmaßnahmen und die Ausweitung bestehender freiwilliger Aufgaben ab dem Jahr 2019 einschließlich der Kompensation durch zusätzliche Einsparungen berichtet wird.


Die Mitglieder der Arbeitsgruppe „kommunaler Finanzausgleich“ sind über die Entwicklung der Finanzlage im Einzelfall zu unterrichten.


Sofern im Einzelfall der Abbau der aufgelaufenen Jahresfehlbeträge erfolgt ist und sich auch mittelfristig keine neuen Jahresfehlbeträge abzeichnen, kann auf den Bericht nach Satz 1 verzichtet werden. Die kreisfreie Stadt hat jedoch dem für Inneres zuständigen Ministerium umgehend anzuzeigen, wenn sich ein Jahresfehlbetrag im Haushaltsjahr oder in einem der Folgejahre abzeichnet.


7


7.1


Konsolidierungshilfen werden bis zur Höhe des insgesamt aufgelaufenen Fehlbetrags gewährt. Die Auszahlung der Konsolidierungshilfen soll spätestens im Dezember erfolgen. Sofern die für die Berechnung notwendigen Jahresabschlüsse des vergangenen Jahres nicht vorliegen, sind Abschlagszahlungen zu leisten, die zu einem späteren Zeitpunkt abzurechnen sind. Die endgültige Abrechnung erfolgt spätestens im Jahr 2024.


7.2


Sofern eine Konsolidierungsmaßnahme, die Gegenstand des öffentlich-rechtlichen Vertrages ist, durch die kreisfreie Stadt nicht umgesetzt wird, soll die Konsolidierungshilfe im Folgejahr gekürzt werden, es sei denn, dass aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen eine Umsetzung unmöglich ist. Die kreisfreie Stadt kann vertraglich vereinbarte Konsolidierungsmaßnahmen durch eine oder mehrere andere Maßnahmen ersetzen, sofern das mit der vertraglich vereinbarten Konsolidierungsmaßnahme prognostizierte Einsparpotential mindestens in gleicher Höhe erreicht wird. Der beabsichtigte Ersatz einer Konsolidierungsmaßnahme stellt eine Änderung des öffentlich-rechtlichen Vertrages dar, er ist dem für Inneres zuständigen Ministerium anzuzeigen.


Vor einer beabsichtigten Kürzung wird der betroffenen kreisfreien Stadt Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben.


Die Kürzung der Konsolidierungshilfe soll das Zehnfache der strukturellen (jährlich wiederkehrenden) Wirkung der jeweiligen Konsolidierungsmaßnahme betragen, die in dem maßgeblichen Konsolidierungszeitraum nicht umgesetzt wurde.


8


Diese Richtlinie tritt mit Wirkung vom 1. Januar 2019 in Kraft und tritt zum 31. Dezember 2024 außer Kraft.





Anlagen (nichtamtliches Verzeichnis)

Anlage 1: Übersicht über die im Zeitraum 2019-2023 vorgesehenenen Maßnahmen zur Haushaltskonsolidierung

Anlage 2: Öffentlich-rechtlicher Vertrag

Anlage 3: Darstellung der finanziellen Auswirkungen durch die Übernahme neuer sowie die Ausweitung bestehender freiwilliger Aufgaben seit dem Haushaltsjahr 2019 einschließlich der vorgesehenen Kompensationsmaßnahmen durch zusätzliche Einsparungen (Angaben in Tsd. Euro)

 


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