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Gericht:Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht 12. Kammer
Entscheidungsdatum:19.12.2019
Aktenzeichen:12 A 48/16
ECLI:ECLI:DE:VGSH:2019:1219.12A48.16.00
Dokumenttyp:Urteil
Quelle:juris Logo
Normen:§ 7 Abs 1 S 20 Nr 1 ZensG, § 7 Abs 2 ZensG

Statistikrecht

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin. Die Kosten des Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen die Feststellung ihrer amtlichen Einwohnerzahl, die im Rahmen des Zensus 2011 festgesetzt wurde.

2

Die statistischen Ämter des Bundes und der Länder führten zum 09.05.2011 (Berichtzeitpunkt) eine Bevölkerungs-, Wohnungs- und Gebäudezählung (Zensus) als Bundesstatistik durch. Das wesentliche Ziel der Statistik lag darin, die amtlichen Einwohnerzahlen in den Gemeinden und daraus ableitbar in den Ländern und im Bundesgebiet zu ermitteln.

3

Mit dem Zensus 2011 erfüllte die Bundesrepublik Deutschland zugleich die Verpflichtung der Mitgliedsstaaten aus dem europäischen Unionsrecht, entsprechende Zensusdaten der Kommission für das Jahr 2011 und dann im Abstand von je 10 Jahren zu übermitteln. Die Europäische Union verpflichtete mit der Verordnung Nr. 763/2008 alle Mitgliedstaaten für das Jahr 2011, eine Zählung der Bevölkerung durchzuführen. Dabei stellte sie den Mitgliedstaaten die Art der Methode frei (vgl. Art. 1, 3 und 5 der Verordnung (EG) Nr. 763/2008).

4

Im Vergleich zur letzten Erhebung von Bevölkerungszahlen – der Volkszählung aus dem Jahr 1987 auf dem Gebiet der alten Bundesländer – fand ein grundlegender Methodenwechsel statt: Während bei früheren Erhebungen für alle Erhebungseinheiten (Personen, Haushalte, Gebäude und Wohnungen) primärstatistische Vollerhebungen (Befragungen) durchgeführt wurden, wurde beim Zensus 2011 erstmals ein registergestütztes Verfahren eingesetzt.

5

Hintergrund dieser neuen Methode war die Aufforderung des Bundesverfassungsgerichts gegenüber dem Gesetzgeber im Volkszählungsurteil vom 15.12.1983, sich vor künftigen primärstatistischen Vollerhebungen wie einer Bevölkerungszählung mit dem jeweiligen Stand der statistischen Methodendiskussion auseinanderzusetzen. Daraufhin ordnete der Gesetzgeber mit dem Gesetz zur Erprobung eines registergestützten Zensus vom 27.07.2001 bundesweite Tests (Zensustest) an, in denen untersucht wurde, welche Folgen mit einer Umstellung auf einen registergestützten Zensus verbunden wären.

6

Auf Grundlage der Ergebnisse beschloss der Bundestag das Zensusvorbereitungsgesetz 2011 vom 08.12.2007 (ZensVorbG 2011). Dieses regelte den Aufbau eines Anschriften- und Gebäuderegisters (AGR) durch das G.. Das Register sollte einen Überblick über alle Anschriften im Bundesgebiet bieten, an denen Wohnraum bestand. Gleichzeitig stellte das AGR die Grundgesamtheit dar, aus der dann bei Durchführung des Zensus stichprobenmäßig Anschriften für die Haushaltsbefragung gezogen wurden. Grundlage des AGR waren die Daten der Landesvermessungsbehörden, der Meldebehörden und der Bundesagentur für Arbeit, die zusammengeführt wurden. Daneben hatten die Statistischen Landesämter die Pflicht, alle Anschriften mit Sonderbereichen zu kennzeichnen, damit an diesen Anschriften eine Vollerhebung durch primärstatistische Befragungen durchgeführt werden konnte.

7

Schließlich ermittelten die Statistischen Landesämter die Namen und Anschriften der Eigentümer von Wohnraum, um mit deren Hilfe die Gebäude- und Wohnraumzählung (GWZ) durch Fragebögen durchführen zu können. Dazu wurden die Daten der Stellen verwendet, die in den Ländern für die Grundsteuer, für die Führung der Grundbücher und für die Führung der Liegenschaftskataster zuständig sind, sowie Daten der Finanzbehörden und der Versorgungs- und Entsorgungsbetriebe.

8

Zum näheren Vorgehen bei der Erstellung des AGR wird auf das Lastenheft Bezug genommen (Anlage K 18, Beiakte-A).

9

Darauf aufbauend beschloss der Bundestag das Zensusgesetz 2011 vom 08.07.2009 (ZensG 2011), auf dessen Grundlage der Zensus 2011 durchgeführt wurde. Die Durchführung des Zensus oblag den statistischen Ämtern des Bundes und der Länder. Auf dieser Grundlage wurden im eigentlichen Zensus die vorhandenen Melderegister und weitere Verwaltungsregister ausgewertet. Korrekturen der Registerauswertungen fanden durch Mehrfachfallüberprüfungen (§ 15 ZensG 2011) und Befragungen zur Klärung von Unstimmigkeiten bei Gemeinden unter 10.000 Einwohner (§ 16 ZensG 2011) statt.

10

Im Einzelnen erfolgte zunächst die Erstellung eines konsolidierten Melderegisterbestandes auf Grundlage der nach § 3 ZensG 2011 von den Meldebehörden übermittelten Daten. Nach dem in Streit stehenden Feststellungsbescheid wies der konsolidierte Melderegisterbestand für die Klägerin 2.544 Einwohner mit Nebenwohnung und 89.651 Einwohner mit alleiniger bzw. Hauptwohnung auf.

11

Im Anschluss daran fand gemäß § 15 ZensG 2011 eine Mehrfachfalluntersuchung mit dem Ziel statt, jeder Person im Bundesgebiet zum Stichtag 09.05.2011 nur eine Hauptwohnung zuzuordnen. Da die Melderegister dezentral auf kommunaler Ebene geführt werden, sollten dadurch Personen identifiziert werden, die in mehreren Melderegistern unterschiedlicher Gemeinden mit alleinigem Wohnsitz oder mit ihrem Hauptwohnsitz gemeldet waren. Um unzulässige Mehrfachzählungen beim Zensus zu vermeiden, prüfte das G. anhand der Meldedaten aller Kommunen, ob solche Mehrfachfälle vorlagen.

12

Die Mehrfachfalluntersuchung führte bei der Klägerin zur Annahme von 911 Übererfassungen und 4 Untererfassungen.

13

Ergänzend wurden primärstatistische Befragungen durchgeführt.

14

Diese erfolgten in Sonderbereichen gemäß § 8 ZensG 2011 weiterhin in Form von Vollerhebungen. Sonderbereiche sind Gemeinschafts-, Anstalts- und Notunterkünfte, Wohnheime und ähnliche Unterkünfte, die in der Regel der längerfristigen Unterbringung und Versorgung von Personen mit einem spezifischen Unterbringungsbedarf dienen. Sie wurden in sensible und nichtsensible Bereiche unterteilt. Als sensibel galten gemäß § 2 Abs. 5 Satz 3 ZensG 2011 alle Anschriften, bei denen die Information über die Zugehörigkeit für Betroffene die Gefahr einer sozialen Benachteiligung hervorrufen konnte (z.B. Justizvollzugsanstalten, psychiatrische Einrichtungen, Palliativstationen, Maßregelvollzugseinrichtungen, Flüchtlingsunterkünfte, (Not-) Unterkünfte für Wohnungslose u.s.w.). Hintergrund der Entscheidung für diese partiellen Vollerhebungen waren die Ergebnisse früherer Bevölkerungserhebungen und des Zensustests, wonach an Sonderanschriften regelmäßig eine hohe Anzahl von Über- und Untererfassungen vorliegt (unzureichendes Meldeverhalten, hohe Fluktuation).

15

Daneben wurden an den Normalanschriften (kein Sonderbereich) gemäß § 7 ZensG 2011 stichprobenmäßig Haushaltsbefragungen mittels Fragebögen durchgeführt. Zu diesem Zweck erhielten die Erhebungsbeauftragten Namenslisten auf Grundlage der Melderegisterauszüge, die als Anhaltspunkte vor Ort dienten. Mit den Befragungen verfolgte man grundsätzlich zwei Ziele. Zum einen dienten sie dazu, Zusatzinformationen zu gewinnen, die nicht oder nicht ausreichend in Registern vorhanden waren (z.B. Angaben zum Schul- oder beruflichen Bildungsabschluss, zur Erwerbstätigkeit, zum Migrationshintergrund, zur Religionszugehörigkeit u.s.w.); zum anderen dienten die Befragungen bei Gemeinden mit mindestens 10.000 Einwohnern – wie der der Klägerin – zur Aufdeckung und Korrektur von Fehlern der Melderegister, um letztlich die sich aus den Melderegistern ergebene Einwohnerzahl statistisch zu korrigieren. Danach wurden die Übererfassungen (sog. Karteileichen) und die Untererfassungen (sog. Fehlbestände), die mittels der Haushaltsstichprobe ermittelt wurden, für die jeweilige Gemeinde hochgerechnet.

16

Die Durchführung der Haushaltsbefragung auf Stichprobenbasis fand unter zwei wesentlichen gesetzlichen Vorgaben statt: Zum einen gab § 7 Abs. 2 Satz 1 ZensG 2011 vor, dass der Stichprobenumfang 10% der Bevölkerung nicht überschreiten soll; zum anderen sollte bei der Korrektur der Registerfehler gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ZensG 2011 ein einfacher relativer Standardfehler von höchstens 0,5% angestrebt werden. Um diese Vorgaben zu erfüllen sowie zur Entwicklung eines geeigneten Stichprobendesigns und einer genauen Hochrechnungsmethodik, initiierte das G. ein Stichprobenforschungsprojekt. Ergebnis dieses Forschungsprojektes war die Empfehlung, für die Ermittlung der Einwohnerzahl eine Version des verallgemeinerten Regressionsschätzungsverfahrens auf Anschriftenebene einzusetzen. Dies bedeutet, dass die Korrektur der Melderegister und somit auch die Feststellung der Einwohnerzahl letzten Endes auf einer Schätzung beruhen. Die grundlegende Formel zur Ermittlung der Einwohnerzahl war dabei:

17

Einwohnerzahl = (ausgezählte) Melderegisterbestände + (geschätzte) Fehlbestände – (geschätzte) Karteileichen.

18

Die Grundlage hierfür boten die Stichprobenergebnisse der Haushaltsbefragung. Für jede Stichprobenanschrift fand ein Abgleich zwischen den Angaben aus dem Melderegister und den Erhebungsergebnissen statt. Dieser Abgleich diente dazu, herauszufinden, in wie vielen Fällen der Erhebungsbefund der Haushaltsbefragung mit dem konsolidierten Melderegisterbestand übereinstimmte (paarige Fälle) bzw. wie viele Übererfassungen (sog. Karteileichen) und Untererfassungen (sog. Fehlbestände) in den Meldedaten an den Stichprobenanschriften einer Gemeinde vorlagen.

19

Die Auswahl der Stichprobenanschriften für die Befragungen erfolgte auf Grundlage einer Einteilung der Anschriften pro Gemeinde in 8 Schichten, die sich aus der Anschriftengröße – Anzahl der Einwohner pro Anschrift – ergaben (vgl. Bl. 2 d. Datenblatts zum Feststellungsbescheid, Beiakte-A). Bei der Auswahl der Anschriften gab es für jede Schicht einen individuellen Auswahlsatz, das heißt in jeder Schicht wurde ein anderer Prozentsatz an Anschriften für die Befragungen ausgewählt. Hintergrund waren die Ergebnisse des Zensustests, der gezeigt hatte, dass die Abweichungen zum Melderegister mit der Zahl der an einer Anschrift gemeldeten Personen (Anschriftengröße) zunehmen. Allgemein galt bei der Festlegung des Stichprobenumfangs pro Schicht folgender Grundsatz: Je heterogener eine Schicht war, das heißt je größer die Streuung (Varianz) der Anschriftengröße war, desto höher fiel der Stichprobenumfang aus. Da in der achten Schicht (höchste Anschriftengrößenklasse, hier: von 24 bis 268 Personen) meistens die höchste Streuung der Anschriftengröße vorlag, gab es in der Regel dort auch den höchsten Auswahlsatz und damit auch die höchsten Anteile von in die Stichprobe einbezogenen Personen. Auch in der ersten Schicht führten oft relativ viele Anschriften ohne gemeldete Personen am Rande des Wertebereichs zu einer relativ großen Streuung und damit zu einem höheren Auswahlsatz. Dies war auch bei der Klägerin der Fall.

20

Zur näheren Ausgestaltung des Stichprobenverfahrens erließ die Bundesregierung die Stichprobenverordnung Zensusgesetz 2011 (StichprobenV 2011) vom 25.06.2010.

21

Die Stichprobenergebnisse wurden anschließend mittels des Regressionsverfahrens auf die Gemeinden bzw. Stadtteile hochgerechnet. Für jede Anschrift wurde ein Hochrechnungsfaktor bestimmt, der angab, wie die Anzahl der an dieser Anschrift lebenden Personen zur Bestimmung der Gesamteinwohnerzahl hochgerechnet werden sollte. Dabei gingen die Anschriften mit unterschiedlichen Gewichten in die Hochrechnung ein, die über die Kehrwerte der Ziehungswahrscheinlichkeiten im Rahmen der Stichprobe bestimmt waren. Bei der Hochrechnung handelt es sich um ein derart komplexes Verfahren, welches aus dem Feststellungsbescheid nicht unmittelbar nachzuvollziehen war.

22

Zur Prüfung der Qualität der Stichprobenergebnisse im Hinblick auf die amtliche Einwohnerzahl fanden gemäß § 17 Abs. 2 ZensG 2011 Wiederholungsbefragungen bei 5% bis 10% der Anschriften statt, die bereits bei der Haushaltsstichprobe befragt wurden.

23

Die stichprobenmäßigen Haushaltsbefragungen und die anschließende Hochrechnung führten bei der Klägerin insgesamt zu 8.018 Übererfassungen und 1.531 Untererfassungen bei einem Stichprobenumfang von 6,8% und einem einfachen relativen Standardfehler von 0,74%.

24

Hinsichtlich der Feststellung der Einwohnerzahlen der Klägerin wurden die Vorschriften des Zensusgesetzes 2011 durch das Schleswig-Holsteinische Gesetz zur Ausführung des Zensusgesetzes (Zensusausführungsgesetz vom 12.10.2010 – ZensGAG) konkretisiert. Danach oblag der Klägerin, als kreisfreier Stadt, die örtliche Durchführung des Zensus. Zur Durchführung der Erhebungen vor Ort wurden in Schleswig-Holstein im erforderlichen Umfang Erhebungsstellen durch die Kreise und kreisfreien Städte eingerichtet. Auf die Einrichtung einer eigenen Erhebungsstelle wurde von der Klägerin verzichtet. Es wurde eine gemeinsame Erhebungsstelle mit den angrenzenden Kreisen gebildet.

25

Auf Grundlage dieses Verfahrens setzte der Beklagte mit Feststellungsbescheid vom 10.06.2013 die Einwohnerzahl für die Klägerin zum 09.05.2011 auf 82.258 Personen fest. Auf die Begründung des Bescheids wird Bezug genommen (Anlage K 1, Beiakte-A).

26

Hiergegen erhob die Klägerin am 01.07.2013 Widerspruch. Auf die Begründung des Widerspruchs wird Bezug genommen (Anlage K 2, 3, Beiakte-A).

27

Der Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 03.02.2016 zurück. Auf die Begründung des Widerspruchsbescheides wird Bezug genommen (Anlage K 4, Beiakte-A).

28

Dagegen hat die Klägerin am 04.03.2016 Klage erhoben. Zur Begründung ihrer Klage trägt sie im Wesentlichen vor:

29

Das ZensG 2011 sei verfassungswidrig und es fehle dem Feststellungsbescheid deshalb an einer Rechtsgrundlage. Davon abgesehen sei der Bescheid auch formell und materiell rechtswidrig.

30

Die formelle Rechtswidrigkeit ergebe sich aufgrund unzureichender Begründung des Bescheids. Der Bescheid sei intransparent und die Festsetzung der Einwohnerzahlen nicht nachvollziehbar. Es bedürfe einer Begründung, die sie in die Lage versetze, den Rechenvorgang lückenlos nachzuvollziehen. Aus diesem Grund fordere sie insbesondere die Herausgabe des SAS-Codes, der Grundlage der Errichtung und Bearbeitung des AGR gewesen sei.

31

Die materielle Rechtswidrigkeit zeige sich schon in einer sehr starken Abweichung der ermittelten Bevölkerungszahl nach unten von 7,3% der Bevölkerung im Vergleich zur fortgeschriebenen, früheren Bevölkerungszahl.

32

Zudem erfülle die Einwohnerfeststellung mit einem einfachen relativen Standardfehler von 0,74% und einem Stichprobenumfang von 6,8% nicht die Qualitätsvorgaben des Zensus 2011. Zusätzlich würden sich Fehler bei der Vorgehensweise und Unstimmigkeiten in den Ergebnissen zeigen, die auf eine fehlerhafte Untererfassung von Einwohnern hindeuteten.

33

So habe die Verwendung von Namenslisten als Anhaltspunkt für die Erhebungsbeauftragten diese dazu verleitet, die Listen bei ihren Befragungen zu bestätigen und daneben keine weiteren Nachforschungen anzustellen. Abgesehen davon seien die Namenslisten zum Zeitpunkt ihrer Verwendung veraltet gewesen. Beides begünstige im Ergebnis ein fehlerhaftes Ergebnis.

34

Auch habe sie nach einem internen Abgleich der im AGR enthaltenen Anschriften mit denen der Einwohnermelderegister Unstimmigkeiten festgestellt in Form einer erheblichen Abweichung von 53 bewohnten, aber nicht berücksichtigten Anschriften. Ein Beispiel hierfür sei die L-Straße mit einer Differenz von 63 zu 153 dort vorhandener möglicher Anschriften.

35

Weitere Unstimmigkeiten bei der Überprüfung des AGR hätten sich bei besonderen Gebäudekonstellationen, wie Eckhäusern, Vorder- und Hinterhäusern oder Seiten- und Nebeneingängen, ergeben. Hier seien überdurchschnittlich viele Karteileichen verzeichnet worden. Daraus schließe sie, dass es in entsprechenden Konstellationen zu Fehlern bei der Erhebung in Form eines Übersehens oder der fehlerhaften Zusammenfassung von Anschriften gekommen sei. Die Vorgehensweise bei der Zusammenfassung von Anschriften sei nicht nachgewiesen und die Vorgaben gegenüber den Erhebungsstellen seien unzureichend gewesen. Theoretische Unterlagen und Schulungen des Beklagten würden nicht ihre tatsächliche Umsetzung beweisen. Sie beziehe sich hierzu auf Beispiele wie die Anschrift „A-Straße x“. Hier sei den Unterlagen nicht mehr zu entnehmen, wie mit den Nebenanschriften „A-Straße x“ und „B-Straße xx“ bei der Befragung umgegangen worden sei. Exemplarisch seien auch die Anschriften „C-Straße xx“ und „D-Straße xxx“. Die „A-Straße x“ sei ein vierstöckiges Vordergebäude mit Mischnutzung sowie einem Hinterhaus. Hier seien laut Stichprobenerhebung zwei paarige Personen aufgefunden worden und 16 Karteileichen festgestellt worden. Laut Melderegister seien dort 2010 20 Personen und 2011 17 Personen wohnhaft gewesen. Bei einer Ortsbesichtigung seien 17 Personen festgestellt worden. Bei dem Objekt „D-Straße xxx“ handele es sich um ein kombiniertes Wohn- und Geschäftshaus mit einem weiteren Wohngebäude im Hinterhof. Hier seien im Rahmen des Zensus 19 paarige Personen und 13 Karteileichen festgestellt worden. Die Überprüfung vor Ort habe eine Übereinstimmung von 22 bei 24 Personen ergeben. Diese Differenz erkläre sie sich daraus, dass diese Anschrift bei ihr unter der Adresse „D-Straße xxx“ geführt werde, während das Landesvermessungsamt in seiner Datei dort 3 Adressen vermerkt habe, aber in die Stichprobe nur eine Adresse „D-Straße xxx“ mit der Personenzahl aller dort verzeichneten Gebäude aufgenommen worden sei.

36

Darüber hinaus zeige sich eine Verteilung der Karteileichen im Allgemeinen, die sich nicht aus den Melderegistern erklären lasse. So habe ein entsprechender Abgleich ergeben, dass von 892 befragten Anschriften insgesamt 29,5% Fehlbestände aufwiesen. Bei 29 Adressen hätten dabei mehr als 10 Karteileichen existiert, was sich aus fachlicher Sicht nicht alleine durch fehlerhafte An- oder Abmeldungen erklären lasse.

37

Es sei aufgrund der Komplexität des Zensuserhebungsverfahrens mit Hinblick auf Verständigungs- und Zustellungsprobleme auch nicht zu erwarten, dass die Stichprobenbefragungen fehlerfrei erfolgt seien. Vielmehr komme es zu systematischen Untererfassungen bei den Fehlbeständen im Vergleich zu den Karteileichen, da Karteileichen aufgrund ihrer Registrierung leichter festzustellen seien, als unangemeldete Personen. Die Probleme ergäben sich auch aus den Berichten der Erhebungsstellen (Anlagen K 20, Beiakte-A; K 22, K 23, Bl. 66 ff. d. Gerichtsakte).

38

Bei den Erhebungen in den Sonderbereichen, insbesondere in den Kasernen, bestünden erhebliche Zweifel an der korrekten Abwicklung. Es sei mit fehlerhaften Beantwortungen der Fragebögen durch die Soldaten zu rechnen gewesen, da es hier bereits zahlreiche melderechtliche Streitigkeiten gegeben habe, bei denen es um die Qualifikation der Hauptwohnung gegangen sei. Soldaten würden naturgemäß, häufig fälschlicherweise, die Heimanschrift als Hauptwohnung angeben.

39

Zudem werde die Zählung von 78 Diplomatenwohnungen im Rahmen der GWZ infrage gestellt. Eine interne Auswertung habe ergeben, dass diese bei der Erhebung des Merkmals Wohntyp festgestellt worden seien, sich jedoch nicht aus dem Melderegister ergäben. Da Diplomaten nicht zu den Einwohnern einer Stadt zählten, könnte dies bedeuten, dass für 78 Wohnungen keine weitere Erfassung vorgenommen worden sei.

40

Abschließend ergebe auch ein Abgleich der Zahlen der Wahlberechtigten der vergangenen Bundes- und Landtagswahlen mit den entsprechenden Zensuszahlen die fehlende Plausibilität des Feststellungsbescheides (vgl. Bl. 13 d. Widerspruchs, Beiakte-A).

41

Da das ZensG 2011 keine Rechtsnorm zur Anpassung der einmal auf Grundlage der Erhebungen festgestellten Einwohnerzahl enthalte, sei ihre Einwohnerzahl in Fortschreibung der Ergebnisse aus der Volkszählung 1987 auf 88.807 Personen zu bestimmen.

42

Die Klägerin beantragt,

43

den Feststellungsbescheid des Beklagten vom 10.06.2013 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 03.02.2016, zugestellt am 05.02.2016 aufzuheben und ihre maßgebliche Einwohnerzahl zum Stichtag 09.05.2011 in Fortschreibung der Ergebnisse der Volkszählung 1987 auf 88.807 Einwohner festzusetzen.

44

Der Beklagte beantragt,

45

die Klage abzuweisen.

46

Der Beklagte trägt zur Begründung vor, dass es an der Klagebefugnis der Klägerin fehle. Sie sei als Gemeinde nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung gemäß Art. 28 GG betroffen.

47

Die zugegeben im Vergleich bei der Klägerin hohe Abweichung der Bevölkerung von 7,3% sei dadurch zu erklären, dass über die normalen, bei anderen Gemeinden auch auftretenden Fehler hinaus bei der Klägerin eine entscheidende Fehlerquelle in einem unzureichenden Melderegister bestehe.

48

Die Einwände zu den Abweichungen des AGR vom Melderegister könnten nicht nachvollzogen werden. Vielmehr ergebe sich eine weitestgehende Überschneidung der Daten-sätze. So seien die in Streit stehenden AGR-Anschriften zu 67% durch alle drei Datensätze bestätigt worden und nur 0,5% der Anschriften stammten nicht ohnehin aus dem Melderegister der Klägerin.

49

Bezüglich der befürchteten Probleme bei der Erhebung in besonderen Eckhaus- und Nebengebäudekonstellationen sei zu berücksichtigen, dass sich aufgrund der Zusammenfügung verschiedener Datensätze für das AGR in einigen Fällen die Notwendigkeit ergeben habe, verschiedene Anschriftenbezeichnungen zusammenzufassen. Deshalb könnten im AGR zu einer als Hauptanschrift bezeichneten Anschrift weitere zu dieser Anschrift gehörige Nebenanschriften verzeichnet werden. So sei es auch im genannten Beispiel der Anschrift „A-Straße xx“, der als Hauptanschrift die Nebenanschriften „A-Straße xx“ und „B-Straße xx“ zugeordnet worden seien. Diese Nebenanschriften seien im Endergebnis nicht einzeln aufgeführt, aber unter ihrer Hauptanschrift miterhoben worden. Abgesehen davon sei die Klägerin für die Einrichtung der örtlichen Erhebungsstelle als ausführendes Erhebungsorgan zuständig gewesen. Er selbst habe als oberste Erhebungsstelle dafür Sorge getragen, das Erhebungspersonal für diese Problematik zu sensibilisieren (Anlage B 4 – B 9, Bl. 91 ff. d. Gerichtsakte). Davon abgesehen sei eine Einbeziehung personenbezogener Daten in das gerichtliche Verfahren aufgrund des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung nicht möglich. Die bislang übermittelten Daten seien zu rein statistischen Zwecken an die abgeschottete Statistikstelle der Klägerin übermittelt worden und dürften durch die Klägerin zum Zwecke der Überprüfung des Bescheides nicht eingesehen werden.

50

Zur Kritik an der Verteilung der Karteileichen sei anzumerken, dass bereits der genannte Gesamtbestand von 892 Stichprobenanschriften um 6 Sonderanschriften, bei denen eine Vollerhebung stattgefunden habe, zu reduzieren sei. Von den verbleibenden 886 Stichprobenanschriften hätten unabhängig vom Wohnstatus 29,7% (263 Anschriften) mindestens eine Karteileiche erhalten, bei ausschließlicher Berücksichtigung von Personen mit Hauptwohnsitz seien es 25,2% (223 Anschriften). Das stelle im Ergebnis einen Stichprobenanteil von ¼ dar, der gleichmäßig verteilt sei und für ein flächendeckend abweichendes Melderegister spreche.

51

Für die Annahme systematischer Falschangaben der Soldaten entgegen der gesetzlichen Vorgaben des Landesmeldegesetztes im Rahmen der Befragungen in den Kasernen gebe es keine Anhaltspunkte.

52

Bei der Zählung der Diplomatenwohnungen sei zu berücksichtigen, dass die Ergebnisse der GWZ keinen Einfluss auf das AGR und die Festsetzung der Einwohnerzahlen hätten. Das Merkmal „Diplomatenwohnung“ sei nur im Rahmen der GWZ gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 2 c) ZensG 2011 erhoben worden und stelle kein AGR-Merkmal dar.

53

Eine Überprüfung der Ergebnisse des Zensus auf Grundlage der amtlichen Zahlen der Wahlberechtigten sei nicht zielführend. Es ergebe sich zwangsläufig eine Differenz, weil Grundlage dieser Zahlen das auf Grundlage des Melderegisters geführte Verzeichnis der Wahlberechtigten sei. Hingegen basierten die Ergebnisse des Zensus neben dem Melderegister zusätzlich auf weiteren Datensätzen.

54

Zusammenfassend bestehe kein Anspruch der Klägerin auf die Feststellung ihrer tatsächlichen Einwohnerzahlen. Eine statistische Erhebung weise naturgemäß eine gewisse Fehlerquote auf.

55

Zudem habe die Klägerin auch keinen Anspruch auf die Feststellung einer Einwohnerzahl von 88.807 Personen in Fortschreibung der Volkszählungsergebnisse von 1987. Für einen derartigen Anspruch bestehe im ZensG 2011 keine Rechtsgrundlage. Nach § 1 Abs. 3 Nr. 1 ZensG 2011 würden die Einwohnerzahlen durch den registergestützten Zensus und nicht durch die Fortschreibung der Ergebnisse früherer Zahlen festgelegt.

56

Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.

57

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

58

Die Klage hat keinen Erfolg.

59

I. Das Begehren der Klägerin ist, soweit diese die Verpflichtung zur Festsetzung ihrer Einwohnerzahl auf 88.807 Personen in Fortschreibung der Ergebnisse der Volkszählung von 1987 begehrt, bereits unzulässig.

60

Der Klägerin kommt keine Klagbefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO (Verwaltungsgerichtsordnung) zu. Es besteht nicht die Möglichkeit einer subjektiven Rechtsverletzung, da Gemeinden seit dem Methodenwechsel der Bevölkerungszählung mit Einführung des registergestützten Zensus im ZensG 2011 keinen Anspruch mehr auf die Festsetzung ihrer Einwohnerzahl in Fortschreibung der Ergebnisse der Volkszählung von 1987 haben. Einzig der Zensus dient der Feststellung der amtlichen Einwohnerzahlen von Bund, Ländern und Gemeinden (vgl. § 1 Abs. 3 Nr. 1 ZensG 2011). Das ZensG 2011 beinhaltet keine Rechtsgrundlage für einen derartigen Anspruch.

61

II. Auch auf Aufhebung des Feststellungsbescheides in Gestalt des Widerspruchsbescheides gerichtete Begehren der Klägerin hat keinen Erfolg.

62

Die Kammer hat, soweit sich die Klägerin auf eine mögliche Verletzung ihrer kommunalen Selbstverwaltungsgarantie aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG (Grundgesetz) beruft, vor dem Hintergrund der höchstrichterlichen Rechtsprechung bereits Zweifel am Vorliegen der Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO. Das Bundesverfassungsgericht hat die Betroffenheit von Kommunen in ihren Rechten aus Art. 28 Abs. 2 GG durch das ZensG 2011 (Gesetz über den registergestützten Zensus im Jahre 2011 – Zensusgesetz 2011) verneint (BVerfG, Urteil vom 09.09.2018 – 2 BvF 1/15 und 2 BvF 2/15 – Juris Rn. 183 ff.). Ob sich daraus auch die fehlende Möglichkeit einer Verletzung subjektiver Rechte durch den auf dem ZensG 2011 basierenden Feststellungsbescheid – das heißt ein Fehlen der Klagebefugnis gegen Feststellungsbescheide des Zensus 2011 – ergibt, hat das Bundesverfassungsgericht offengelassen und kann auch hier aufgrund jedenfalls vorliegender Unbegründetheit der Klage dahinstehen.

63

Die Klage ist unbegründet. Der Bescheid vom 10.06.2013 zur Feststellung der amtlichen Einwohnerzahl in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 03.02.2016 war rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

64

1. Der Feststellungsbescheid beruht auf § 2 ZensGAG (Gesetz zur Ausführung des Zensusgesetzes 2011) i.V.m. dem ZensG 2011.

65

Beim Zensusgesetz 2011 handelt es sich nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts um eine verfassungsgemäße Rechtsgrundlage (vgl. BVerfG, Urteil vom 09.09.2018 – 2 BvF 1/15 und 2 BvF 2/15 – Juris Rn. 228 ff.). Dieser Umstand ist zwischen den Beteiligten inzwischen unstreitig.

66

2. Der Bescheid ist formell rechtmäßig.

67

Insbesondere genügt die Begründung des Bescheides den Anforderungen des § 39 HmbVwVfG. Anwendbar ist gemäß § 1 Abs. 2 Satz 2 des Staatsvertrages zwischen der Freien und Hansestadt D-Stadt und dem Land Schleswig-Holstein über die Errichtung eines gemeinsamen statistischen Amtes als Anstalt des öffentlichen Rechts für die Errichtung und den Betrieb der Anstalt Hamburgisches Landesrecht, soweit in dem Staatsvertrag nichts anderes bestimmt ist.

68

Nach § 39 HmbVwVfG muss ein Verwaltungsakt begründet werden. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben.

69

Die Klägerin weist zu Recht darauf hin, dass wegen des Rechtsstaatsprinzips und wegen Art. 19 Abs. 4 GG die Begründung den Adressaten in die Lage versetzen soll, seine Rechte sachgemäß verteidigen zu können, um nicht nur zum bloßen Objekt des Verfahrens zu werden. Diese Anforderungen werden von der Klägerin allerdings überspannt, wenn sie von der Begründung faktisch erwartet, die Einwohnerzahlfestsetzung für jeden einzelnen Einwohner und jede Anschrift nachvollziehen zu können. Zu Unrecht fordert die Klägerin deshalb Einzelangaben zu den Ergebnissen der Stichprobe und der Hochrechnung, wie die Herausgabe der SAS-Programmiercodes, mit denen die Daten für das Anschriften- und Gebäuderegister bearbeitet wurden.

70

Der Bescheid beinhaltet in seiner Begründung und dem zugehörigen Datenblatt eine Darlegung der nach dem Zensusgesetz durchgeführten einzelnen Schritte zur Berechnung der Einwohnerzahl sowie die ermittelten Ergebnisse (Anlage K 1, Beiakte-A). Zudem hat der Beklagte mit Schreiben vom 20.09.2013 (Bl. 16 ff. Beiakte-C) das Datenblatt ausführlich erläutert und weitere Erklärungen zur Zensusmethode übersandt (Bl. 23 ff. Beiakte-C; Anlage K 9, K 16, K 18, Beiakte-A). Aus dem Datenblatt des streitgegenständlichen Bescheides geht bezüglich aller Schritte des Zensus hervor, wie sich diese auf die Einwohnerzahlfestsetzung bei der Klägerin ausgewirkt haben. Sowohl bei der Mehrfachfalluntersuchung, den Sonderbereichserhebungen als auch bei der Haushaltsstichprobe wird aufgelistet, wie viele Personen jeweils als Über- oder Untererfassungen verbucht wurden. Bezüglich der Stichprobe geht aus dem Datenblatt zudem hervor, wie viele Anschriften in die Stichprobe einbezogen wurden, wie viele Personen befragt wurden und wie hoch die Anzahl an Fehlbeständen, Karteileichen und paarigen Personen vor der Hochrechnung war.

71

Zwar können weder die Klägerin noch das Gericht anhand einzelner Einwohner nachvollziehen, wie diese Zahlen genau zustande gekommen sind. Das Hochrechnungsverfahren ist aufgrund seiner Komplexität nicht unmittelbar aus dem Datenblatt nachzuvollziehen. Diese Ausgestaltung war hier aber aus zwingenden tatsächlichen und verfassungsrechtlichen Gründen weder möglich noch rechtlich geboten.

72

Es wird diesbezüglich auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts Regensburg (Urteil vom 06.08.2015 – Ro 5 K 13/2149 – Juris Rn. 274 ff.) zur Begründung eines vergleichbaren Feststellungsbescheids im Zensus 2011 verwiesen:

73

„Welchen Inhalt und Umfang die Begründung eines Bescheids haben muss, richtet sich nach den Besonderheiten des jeweiligen Rechtsgebiets und den Umständen des Einzelfalls (BVerwG, Urteile vom 14.10.1965 – 2 C 3.63 – Juris Rn. 31; vom 20.02.1990 – 1 C 42.83 – Juris Rn. 34). Die Begründungsanforderungen an einen Bescheid erfüllen keinen Selbstzweck, sondern sie müssen sich immer an der jeweiligen Einzelmaterie orientieren. Letztlich können nur dort erhöhte Anforderungen an die Bescheidsbegründung gestellt werden, wo dies rechtlich zulässig ist und für den Bescheidsempfänger auch einen Erkenntnisgewinn bedeutet.

74

Vorliegend sind der Bescheidsbegründung verfassungsrechtliche Grenzen gesetzt, weil der Zensus nicht nur die Rechte der Klägerin tangiert, sondern auch die Rechte der von der Volkszählung betroffenen Bürger. Wie das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich zur Volkszählung von 1987 entschieden hat, bedarf es bei Durchführung und Organisation der Datenerhebung und Datenverarbeitung besonderer Vorkehrungen, da die Informationen während der Phase der Erhebung und Verarbeitung noch individualisierbar sind. Von besonderer Bedeutung für statistische Erhebungen sind wirksame Abschottungsregeln nach außen. Für den Schutz des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung ist die strikte Geheimhaltung der zu statistischen Zwecken erhobenen Einzelangaben unverzichtbar, solange ein Personenbezug noch besteht oder herstellbar ist. Gleiches gilt für das Gebot einer möglichst frühzeitigen Anonymisierung, verbunden mit Vorkehrungen gegen eine Deanonymisierung (vgl. BVerfG, U.v. 15.12.1983 – 1 BvR 209/83 – Juris Rn. 163).

75

Bereits an dieser Stelle wird deutlich, warum die klägerische Forderung nach Einzelangaben zu den Ergebnissen der Stichprobe rechtlich unhaltbar ist. Das Gebot der Abschottung der Statistik und das Gebot der möglichst frühzeitigen Anonymisierung stehen dieser Forderung eindeutig entgegen. Die Klägerin kann nicht ernsthaft für sich in Anspruch nehmen, durch die Hintertür der Begründungspflicht, das verfassungsrechtlich notwendige Statistikgeheimnis aufzuweichen. Wenn sie Einzelangaben zu den Erhebungsergebnissen für deren Nachvollziehbarkeit fordert, negiert sie insbesondere das Gebot der Anonymisierung, weil sie nur durch konkrete Angaben auf Personenebene die Ergebnisse tatsächlich kontrollieren könnte. Daneben würde die Preisgabe von personenbezogenen Daten an die Klägerin die wirksamen Abschottungsregeln der Statistik bedeutend aufweichen. Wie das Bundesverfassungsgericht in seinem Volkszählungsurteil ausgeführt hat, bedarf es zur Sicherung des informationellen Selbstbestimmungsrechts der Bürger bei Durchführung einer Volkszählung ergänzender verfahrensrechtlicher Vorkehrungen im Rahmen der Durchführung und Organisation (vgl. BVerfG, U.v. 15.12.1983 – 1 BvR 209/83 – Juris Rn. 191 ff.). Die Daten müssen gelöscht werden, wenn sie nicht mehr zu statistischen Zwecken benötigt werden. Bis dahin müssen sie unter besonderem Verschluss gehalten werden, was sowohl Verschlüsselungspflichten als auch Zugangsbeschränkungen nach sich zieht. Insbesondere die letzten beiden Gebote wären erheblich gefährdet, wenn der Beklagte Einzelangaben zu den Erhebungen an die Klägerin weitergibt.

76

Zwar leidet darunter unstreitig die Nachvollziehbarkeit der Einwohnerzahlfeststellung, dies ist jedoch hinzunehmen. Unter Abwägung der Rechtsschutzgarantie der Klägerin mit dem Schutz der persönlichen Daten unzähliger Bürger, kann die Rechtsschutzgarantie der Klägerin zumindest nicht so weit gehen, dass sie Einblick in Einzelangaben zu den Erhebungsvorgängen bekommt.“

77

Dem schließt sich die Kammer an. Die im Bescheid und im gerichtlichen Verfahren gemachten Einzelangaben zur Einwohnerzahlfeststellung waren ausreichend, um der Begründungspflicht nachzukommen.

78

3. Ferner ist der Bescheid auch materiell rechtmäßig. Er genügt den materiell rechtlichen Anforderungen des ZensG 2011. Die Einwände der Klägerin gegen die konkrete Durchführung des Zensus 2011 können die Rechtmäßigkeit des Bescheides nicht in Zweifel ziehen.

79

Nicht erforderlich ist, dass die Festsetzung der tatsächlichen Einwohnerzahl entspricht (a.). Dagegen müssen die Qualitätsvorgabe nach § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ZensG 2011 erfüllt (b.) und das im ZensG 2011 vorgesehene Erhebungsverfahren unter Beachtung statistischer Standards durchgeführt worden sein (c.). Beides ist vorliegend der Fall. Eine darüberhinausgehende gerichtliche Kontrolle ist aus rechtlichen Gründen ausgeschlossen (d.).

80

a. Es besteht kein Anspruch der Klägerin auf Festsetzung ihrer tatsächlichen Einwohnerzahl. Das ZensG 2011 sieht einen entsprechenden gesetzlich verbürgten Anspruch nicht vor, sondern geht vielmehr von einer gewissen Fehlerhaftigkeit der Ergebnisse des Zensus aus. Das zeigt sich insbesondere in § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ZensG 2011, der einen einfachen relativen Standardfehler normiert. Hintergrund ist die naturgemäß auftretende Ungenauigkeit statistischer Erhebungen (vgl. VG Bremen, Urteil vom 06.11.2014 – 4 K 841/13 – Juris Rn. 57; VG Regensburg, Urteil vom 06.08.2015 – Ro 5 K 13/2149 – Juris Rn. 290). Die Klägerin hat lediglich einen Anspruch auf eine Festsetzung ihrer nach statistischen Standards ermittelten amtlichen Einwohnerzahl.

81

b. Eine Rechtswidrigkeit des Bescheides ergibt sich nicht aus einer Nichteinhaltung der gesetzlichen Vorgaben des § 7 ZensG 2011 zum Stichprobenfehler oder Stichprobenumfang. Die diesbezüglichen Einwände der Klägerin greifen nicht.

82

Der einfache relative Standardfehler bei der Klägerin von 0,74% stellt keinen Verstoß gegen § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ZensG 2011 dar.

83

Gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ZensG 2011 dient die Haushaltsstichprobe der Ermittlung der amtlichen Einwohnerzahl mit einer angestrebten Genauigkeit eines einfachen relativen Standardfehlers von höchstens 0,5%.

84

Die Norm statuiert kein subjektiv-öffentliches Recht der Gemeinden auf strikte Einhaltung des Standardfehlers (vgl. VG Regensburg, Urteil vom 06.08.2015 – Ro 5 K 13/2149 – Juris Rn. 292). Es handelt sich vielmehr um eine Qualitätsvorgabe, die jedoch nur insofern zwingende Bindungswirkung entfaltet, als vor der Durchführung des Zensus 2011 ein sachverständiger Dritter in ex-ante-Betrachtung (vgl. BVerfG, Urteil vom 09.09.2018 – 2 BvF 1/15 und 2 BvF 2/15 – Juris Rn. 249, 259) mit überwiegender Wahrscheinlichkeit davon ausgegangen sein muss, dass die Qualitätsvorgabe eingehalten wird. Die Vorgabe muss nur voraussichtlich eingehalten werden, nicht aber durch den Zensus 2011 zwingend erreicht worden sein (vgl. VG Bremen, Urteil vom 06.11.2014 – 4 K 841/13 – Juris Rn. 61). Eine Einhaltung dieser Vorgabe ist insofern zwischen den Beteiligten auch nicht streitig.

85

Für eine zwingende Einhaltung – ex post – spricht zwar, dass dadurch eine in jeder Hinsicht verbindliche Qualitätsvorgabe geschaffen wird, die einer hinreichend genauen Festsetzung der Einwohnerzahl am stärksten Rechnung trägt. Allerdings gehen auch von einer Vorgabe, die auf den Zeitpunkt vor der Durchführung des Zensus 2011 abstellt, qualitätssichernde Wirkungen aus. Der Unterschied besteht nicht in der Verbindlichkeit der Vorgabe, sondern lediglich im maßgeblichen Bewertungszeitpunkt. Nach dem Wortlaut handelt es sich lediglich um eine angestrebte Genauigkeit. Der Wortbedeutung nach bezeichnet „anstreben“ das in die Zukunft gerichtete Wirken, ein bestimmtes Ziel zu erreichen, ohne dass das Erreichen bereits sicher ist (vgl. VG Bremen, Urteil vom 06.11.2014 – 4 K 841/13 – Juris Rn. 63).

86

Nach dem Bundesverfassungsgericht stellen im Nachhinein erkennbar gewordene Abweichungen von der gesetzgeberischen Prognose deren Gültigkeit nicht in Frage. Nach der Evaluation haben sich für eine Vielzahl von Gemeinden bei der Durchführung der Stichprobe Abweichungen von dem in § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ZensG 2011 niedergelegten Wert von höchstens 0,5% ergeben: Durchschnittlich lag der tatsächliche Abweichungswert bei 0,56% (Statistisches Bundesamt, Qualitätsbericht Zensus nach § 17 Zensusgesetz 2011, S. 7). Als gravierende Abweichung bezeichnet das Bundesverfassungsgericht erst eine Abweichung von über 1% (vgl. BVerfG, Urteil vom 09.09.2018 – 2 BvF 1/15 und 2 BvF 2/15 – Juris Rn. 296 f.)

87

Außerdem ist in dem vorliegenden Stichprobenumfang von 6,8 % auch kein Verstoß gegen § 7 Abs. 2 Satz 1 ZensG 2011 bzw. § 3 Abs. 1 StichprobenV (Verordnung über Verfahren und Umfang der Haushaltebefragung auf Stichprobenbasis zum Zensusgesetz 2011 – Stichprobenverordnung Zensusgesetz 2011) zu erkennen.

88

§ 7 Abs. 2 Satz 1 ZensG 2011 normiert, dass der Stichprobenumfang 10 % der Bevölkerung nicht überschreiten soll und setzt damit eine Obergrenze. Vor diesem Hintergrund legte der Verordnungsgeber in § 3 Abs. 1 Satz 2 StichprobenV den bundesweiten Stichprobenumfang auf 9,6% der Bevölkerung fest. Dabei wurde der Stichprobenumfang nicht auf alle Bundesländer und alle Gemeinden gleich umgelegt, sondern die Höhe des Auswahlsatzes hing von der Größe der Gemeinde ab. Je größer die Gemeinde war, desto geringer war der Auswahlsatz. Auch weil die Bundesländer untereinander große Unterschiede hinsichtlich der Größe ihrer Gemeinden aufweisen, wurden für diese jeweils unterschiedliche Auswahlsätze festgelegt. Dies soll dem statistischen Grundsatz geschuldet sein, dass der Informationsgehalt und die Qualität letztlich nicht vom prozentualen Auswahlsatz, sondern von der absoluten Zahl der erhobenen Einheiten abhängt (vgl. VG Regensburg, Urteil 06.08.2015 – Ro 5 K 13/2149 – Juris Rn. 55 mit Verweis auf: „Zensus 2011 – Ermittlung der Einwohnerzahl von Bund, Ländern und Kommunen“, BayVBl. 2014, S. 713).

89

Vor diesem Hintergrund führt der streitgegenständliche Stichprobenumfang nicht zur Rechtswidrigkeit des Bescheides. Es besteht kein Anspruch der Klägerin auf einen höheren prozentualen Stichprobenumfang.

90

c. Die Klägerin kann die Rechtmäßigkeit der Einwohnerzahlermittlung auch nicht mit ihren weitergehenden Einwänden zur konkreten Umsetzung in Zweifel ziehen.

91

Die Klägerin hat nicht nachgewiesen und es bestehen aus Sicht der Kammer auch keine Anhaltspunkte dafür, dass die Bevölkerungserhebung nicht nach den im ZensG 2011 festgelegten Regeln durchgeführt und die Einwohnerzahl vom Beklagten nicht entsprechend der statistischen Standards festgestellt worden wäre.

92

Die nach §§ 3 ff. ZensG 2011 vorgesehenen Maßnahmen zur Korrektur des Melderegisters der Klägerin sind eingehalten worden. Mehrfachfallprüfungen, Befragungen von Sonderanschriften und eine Haushaltsstichprobe haben unstreitig stattgefunden.

93

Das ZensG 2011 normiert mit § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ZensG 2011, wie dargelegt, lediglich eine Qualitätsvorgabe für den Stichprobenfehler. Es beschränkt sich generell weitgehend darauf, bestimmte Maßnahmen und deren Eckpunkte (Zielsetzung der Maßnahme, Zuständigkeit, betroffener Personenkreis) vorzugeben. Die statistischen Ämter von Bund und Ländern haben somit einen nicht unerheblichen Spielraum bei der Ausgestaltung der gesetzlich vorgegebenen Maßnahmen gehabt.

94

Der Beklagte und der Beigeladene haben die Durchführung des Zensus 2011 detailliert dargestellt. Die Maßnahmen zur Qualitätssicherung (Schulung der Erhebungsstellenleitung und der Erhebungsbeauftragten, Dokumentationspflichten der Erhebungsbeauftragten, Prüfung der Vollständigkeit und Vollzähligkeit der Unterlagen, Abgleich mit Anschriften- und Gebäuderegister sowie der Erhebungsliste, Nachprüfung von ergebnisrelevanten Anschriften in Gemeinden mit starken Abweichungen) sind erläutert und partiell durch Dokumente belegt worden. Der Zensus 2011 ist nach bundesweit einheitlichen Vorgaben durchgeführt worden. Die Dokumentation des Verfahrens ist vornehmlich in der für den Zensus 2011 entwickelten IT-Anwendung erfolgt. Der Beigeladene und der Beklagte haben übereinstimmend in der mündlichen Verhandlung erklärt, die vorgetragenen Maßnahmen zur Qualitätssicherung seien erfolgt und in der IT-Anwendung dokumentiert worden. Zweifel an diesem Vorbringen bestehen nicht. Die Kammer sieht keine Anhaltspunkte oder Motive für unzutreffende Angaben. Der von der Klägerin im Vorwege geforderten Einsichtnahme in die IT-Anwendung des Zensus 2011, insbesondere in den SAS-Code, bedarf es vor diesem Hintergrund nicht (vgl. dazu auch: VG Bremen, Urteil vom 06.11.2014 – 4 K 841/13 – Juris Rn. 72; VGH Mannheim, Urteil vom 19.09.1991 – 6 UE 2588/89 – Juris Rn. 41, wonach es für die Wahrheitsfindung nicht zwingend einer Vorlage sämtlicher Unterlagen der Bevölkerungszählung bedarf).

95

Die streitgegenständliche Feststellung der amtlichen Einwohnerzahl erfolgte zudem nach den Standards für die Erhebung und Hochrechnung statistischer Daten.

96

Nach dem Bundesverfassungsgericht fordert die Verfassung nicht die Ermittlung der "wahren" oder "richtigen" Einwohnerzahl, weil nach einhelliger Auffassung der insoweit maßgeblichen statistischen Wissenschaft ohnehin kein praktisch durchführbares Verfahren die Gewähr hierfür bieten kann. Alle insoweit denkbaren Verfahren sind mit Unsicherheiten und Ungenauigkeiten behaftet und fehleranfällig. Vor diesem Hintergrund kann es allein um das zur Erfüllung der verfassungsrechtlichen Zwecke notwendige Maß an Genauigkeit gehen, so dass die Zielsetzung des Zensus 2011 die Ermittlung realitätsgerechter Einwohnerzahlen war (BVerfG, Urteil vom 09.09.2018 – 2 BvF 1/15 und 2 BvF 2/15 – Juris Rn. 166 f.).

97

Die Annahme einer gewissen Fehlerhaftigkeit ergibt sich auch aus der Normierung des einfachen relativen Standardfehlers in § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, 2 ZensG 2011. In der Gesetzesbegründung wird zudem ausdrücklich darauf hingewiesen, dass es – selbst bei anderen Methoden – unmöglich ist, die Einwohnerzahl ohne eine gewisse Fehlerquote zu bestimmen (vgl. Bundestags-Drs. 16/12219, S. 31).

98

Vor dem Hintergrund dieser Grundsätze begründen die klägerischen Einwendungen nicht die Annahme einer rechtswidrigen Durchführung der Datenerhebung oder erheblicher systematischer Messfehler.

99

(1) Die Einwendungen zur Verwendung von Namenslisten durch die Erhebungsbeauftragten führen nicht zur Annahme einer rechtswidrigen Erhebungsmethodik.

100

Die Verwendung von Namenslisten stellt nach der Rechtsprechung keinen vorwerfbaren methodischen Mangel dar (vgl. VG Bremen, Urteil vom 06.11.2014 – 4 K 841/13 – Juris Rn. 78; VG Regensburg, Urteil vom 06.08.2015 – Ro 5 K 13/2149 – Juris Rn. 284 ff.).

101

Soweit die Klägerin kritisiert, die Vorgehensweise habe die Erhebungsbeauftragten dazu verleitet, die Listen bei ihren Untersuchungen zu bestätigen und daneben keine weiteren Nachforschungen anzustellen, ist dem zuzustimmen. Das als „Confirmation Bias“ bezeichnete Phänomen, als Interviewer Listen zu bestätigen, ist in der Forschung bekannt. Letztlich sind alle Bevölkerungszählungen, sei es in Form traditioneller Vollerhebungen oder in registergestützter Form, fehlerbehaftet. Der „Confirmation Bias“ ist dabei ein Effekt, der wie andere Fehlerquellen auch, bei einer Massenerhebung ganzer Bevölkerungen hingenommen werden muss. Die Klägerin hat, wie bereits dargelegt, keinen rechtlichen Anspruch darauf, dass die Erhebung der Einwohnerzahl fehlerfrei abläuft, da dies faktisch nicht möglich ist.

102

Abgesehen davon hat die Vorgehensweise auch den Vorteil, dass die Erhebungsbeauftragen die zu untersuchende Anschrift eindeutig identifizieren können und einen ersten Anhaltspunkt dafür erhalten, welche Personen sie voraussichtlich antreffen werden. Außerdem wurden die Erhebungsbeauftragen bei der Verwendung der Listen darauf aufmerksam gemacht, diese lediglich als Hilfsmittel einzusetzen (vgl. VG Regensburg, Urteil vom 06.08.2015 – Ro 5 K 13/2149 – Juris Rn. 285).

103

Zudem würde ein Verzicht auf Namenslisten nach Darlegung des Verwaltungsgerichts Bremen unter Verweis auf den Sachverständigen tendenziell zu einer Unterschätzung der Einwohnerzahl führen (VG Bremen, Urteil vom 06.11.2014 – 4 K 841/13 – Juris Rn. 78).

104

Auch die durch die Klägerin monierte Aktualität der Namenslisten (Stand 01.11.2010) stellt keinen Fehler in der Vorgehensweise dar. Zum einen muss dem bereits aus rechtlichen Gesichtspunkten entgegengehalten werden, dass das Zensusgesetz und die Stichprobenverordnung keine rechtlichen Vorgaben bezüglich der Arbeitsweise der Erhebungsstellen machen. Zum anderen muss berücksichtigt werden, dass die konkrete Umsetzung der Stichprobe einen längeren Zeitraum in Anspruch genommen hat. Schon aus organisatorischen Gründen können die Erhebungsbeauftragten nicht jedes Mal für die aktuell anstehende Stichprobenadresse mit einem aktuellen Melderegisterauszug ausgestattet werden. Demgegenüber ist es nachvollziehbar, wenn die Erhebungsbeauftragten vor Durchführung der Stichprobe im Rahmen der Vorbereitungsarbeiten mit einem Melderegisterauszug ausgestattet werden, der bei allen Erhebungsbeauftragten den gleichen Stand aufweist (vgl. VG Regensburg, Urteil vom 06.08.2015 – Ro 5 K 13/2149 – Juris Rn. 283).

105

(2) Auch aus dem Vorbringen zur Ungenauigkeiten des AGR (Anschriften- und Gebäuderegisters) ergeben sich keine klaren Anhaltspunkte für einen auf rechtswidriger Durchführung oder erheblichen systematischen Messfehlern beruhenden fehlerhaften Datenbestand. Die Behauptung der Klägerin, dass nach internem Abgleich einiger im AGR enthaltener Anschriften mit denen der Einwohnermelderegister eine erhebliche Abweichung von bewohnten, aber nicht berücksichtigten Adressen vorgelegen hat, wird lediglich durch die Nennung eines Beispiels, der L-Straße, gestützt. Vor dem Hintergrund der nachvollziehbaren Ausführungen des Beklagten im Widerspruchsbescheid (Bl. 23 f., Beiakte-A), der eine Auffälligkeit nach Prüfung nicht bestätigen kann, fehlt es an weitergehenden, den Vorwurf bestätigenden, substantiierenden Darlegungen der Klägerin.

106

Gegen eine erhebliche Abweichung der Adressbestände vom Melderegister der Klägerin spricht auch das System der registergestützten Erhebung. Das AGR basiert auf der Zusammenführung dreier Datensätze. Im vorliegenden Fall hat der Beklagte aufgeschlüsselt, dass 67% der Anschriften durch alle drei Datensätze bestätigt worden sind und nur 0,5% der Anschriften nicht aus dem Melderegister der Klägerin stammen (Bl. 23 des Widerspruchsbescheides – Beiakte-A). Zudem verweist der Beklagte zu Recht auf die Schlüssigkeitsprüfung gemäß § 7 Abs. 2 Satz 2-5 ZensGVorbG (Gesetz zur Vorbereitung eines registergestützten Zensus einschließlich einer Gebäude- und Wohnungszählung 2011). Danach überprüfen die statistischen Ämter der Länder das Ergebnis, insbesondere auf Vollzähligkeit und Schlüssigkeit der übermittelten Daten. Sie übermitteln den Meldebehörden die Anschriftenbereiche, zu denen Anhaltspunkte auf unvollständige oder fehlerhafte Daten vorliegen. Die Meldebehörden klären anhand der vorhandenen Daten, ob die ursprünglich übermittelten Daten vollzählig und fehlerfrei waren. Sofern dies nicht der Fall ist, übermitteln sie den statistischen Ämtern der Länder nochmals Daten für die betreffenden Anschriftenbereiche.

107

Abgesehen davon ergibt sich aus Sicht der Kammer zudem kein Beleg dafür, dass die vorgetragenen Abweichungen – als wahr unterstellt – nicht das Ergebnis eines, wie vom Beklagten dargelegten, unzureichenden fehlerhaften Melderegisterdatenbestandes der Klägerin anstatt einer fehlerhaften Zensuserhebung wären.

108

(3) Auch das in diesem Zusammenhang stehende Vorbringen zur Problematik im AGR zusammengefasster Anschriften kann insofern nicht durchdringen, als es lediglich auf der Beobachtung fußt, dass Karteileichen im Stadtgebiet der Klägerin häufig im Zusammenhang mit besonderen Gebäudekonstellationen (z.B. Eckhäusern und Gebäuden mit Neben- bzw. Hintereingängen) zu verzeichnen sind. Daraus schließt die Klägerin, dass es in entsprechenden Konstellationen zu Fehlern bei der Erhebung – spricht dem Übersehen oder der fehlerhaften Zusammenfassung von Anschriften – gekommen ist.

109

Der Beklagte erläutert in nachvollziehbarer Art und Weise am Beispiel der von der Klägerin vorgebrachten Anschrift „A-Straße 2“ die Vorgehensweise bei entsprechenden Konstellationen (Anlage K 16, Beiakte-A). Aufgrund der Zusammenfügung verschiedene Datensätze für das AGR ergab sich in einigen Fällen die Notwendigkeit, verschiedene Anschriftenbezeichnungen zusammenzufassen. Deshalb können im AGR zu einer als Hauptanschrift bezeichneten Anschrift weitere zu dieser Anschrift gehörige Nebenanschriften verzeichnet werden.

110

Zudem tritt der Beklagte der klägerischen Mutmaßung berechtigter Weise mit dem Hinweis auf die Zuständigkeiten der Klägerin für die Einrichtung örtlicher Erhebungsstellen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 ZensGAG) entgegen. Im Hinblick auf seinen eigenen Aufgabenbereich als oberste Erhebungsstelle (§ 1 Abs. 1 ZensGAG) verweist der Beklagte auf Schulungen der Erhebungsbeauftragen mit dem Ziel der Sensibilisierung für das Problem der zusammengeführten Anschriften. Die der Kammer vorliegenden Unterlagen (Anlage B 4 - B 9, Bl. 81 ff. d. Gerichtsakte) deuten zumindest nicht auf eine grundsätzlich fehlende Vorgabe zu dieser Vorgehensweise hin. Sie beinhalten eindeutige Hinweise auf die Problematik von Nebenanschriften.

111

Zwar ist der Klägerin darin zuzustimmen, dass es sich hierbei nur um theoretische Unterweisungen handelt, die selbst keine Rückschlüsse auf das Fehlen von Unstimmigkeiten zulassen, jedoch belegt ihr eigener Vortrag auch nicht die Annahme eines systematischen Durchführungs- bzw. Messungsfehlers. Daran ändern auch die dargelegten Beispielsanschriften (A-Straße xx, L-Straße xx und D-Straße xxx) nichts. Die klägerischen Ausführungen belegen nicht, dass der Beklagte die Anschriften nicht in der von ihm dargelegten Art und Weise zusammengefasst hat und alle dazugehörigen Bewohner in der Erhebung Berücksichtigung gefunden haben.

112

(4) Ebenso sind die Einwände zur Anzahl und Verteilung der Karteileichen im Allgemeinen nicht zielführend. Soweit die Klägerin einen Anteil von 29,5 % der Anschriften mit Karteileichen – ohne weitergehende Präzisierung der Auswirkungen – für zu hoch erachtet, stellt der Beklagte schlüssig dar, dass es sich letztlich um eine Quote von ¼ der Anschriften handelt (Bl. 55 d. Gerichtsakte). Dieser Anteil bezieht sich nicht, wie von der Klägerin angedeutet, auf nur 29 einzelne Anschriften, sondern spricht gleichmäßig verteilt für eine flächendeckende Ungenauigkeit des Melderegisters, die in Vorbereitung des Zensus 2011 bundesweit zu erwarten war.

113

(5) Auch der grundsätzliche Einwand gegen das Vorgehen bei den Stichprobenbefragungen aufgrund sich ergebender Schwierigkeiten durch beispielsweise Verständigungs- und Zustellungsschwierigkeiten führt nicht zur Annahme grundsätzlicher, über der Schwelle des zu Erwartenden liegender Fehler.

114

Der Schluss von der Komplexität des Erhebungsverfahrens auf die Unmöglichkeit eines fehlerfreien Vorgehens ist schon insoweit nicht zielführend, als im Rahmen von Bevölkerungszählungen ein fehlerfreies Vorgehen, wie bereits dargelegt, nicht zu erwarten ist.

115

Ähnlich ist auch die von der Klägerin gesehene – im Rahmen der Einwände zu den Namenslisten bereits anklingende – Problematik systematischer Untererfassungen zu bewerten. Es ist zuzustimmen, dass Karteileichen aufgrund ihrer Registrierung leichter festzustellen sind als Fehlbestände, die den Namenslisten nicht zu entnehmen sind. Hierbei handelt es sich um einen nach Angaben des Beklagten im Vorwege des Zensus 2011 eingepreisten, typischen Fehler.

116

Auch der Verweis der Klägerin auf Berichte der Erhebungsstellen über Probleme im Erhebungsverfahren ändert an dieser Einschätzung nichts und begründet nicht die Annahme erheblicher Erhebungsfehler, zumal der Beklagte das Vorliegen der Probleme gar nicht leugnet, sondern auf problemlösungsorientierte Besprechungen im Laufe des Erhebungsprozesses verweist.

117

(6) Ebenso verhält es sich mit den Einwänden zur Erhebung in den Sonderbereichen, insbesondere in den Kasernen. Auch diese stützen sich vor allem auf die Vermutung, nach der die Fragebögen von den Soldaten im Hinblick auf ihre Hauptwohnung erfahrungsgemäß nicht korrekt ausgefüllt werden. Die Klägerin begründet diese Annahme mit zahlreichen melderechtlichen Streitigkeiten in den Kasernen stationierter Soldaten. Aus diesem Vorbringen ergeben sich für die Kammer keine klaren Belege dafür, dass Fragebögen tatsächlich entgegen der gesetzlichen Vorschriften ausgefüllt wurden.

118

Dies gilt erst recht, als nach höchstrichterlicher Rechtsprechung für die Bestimmung der Hauptwohnung grundsätzlich auf die Angaben des Einwohners abgestellt werden muss (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.10.1991 – 1 C 24.90 – Juris Rn. 18). Bei Durchführung einer Bevölkerungszählung wird diese Rechtsprechung dahingehend weiter konkretisiert, dass die Erhebungsstellen nicht verpflichtet sind, bewusst oder unbewusst falsch erteilte Auskünfte der Auskunftspflichtigen zu überprüfen, wenn die Fragebögen so beschaffen sind, dass die gesetzlichen Merkmale korrekt abgefragt werden (vgl. VGH München, Urteil vom 21.12.1994 – 4 B 93/244 – Juris Rn. 35).

119

(7) Auch die die Diplomatenwohnungen betreffenden Ausführungen der Klägerin sind nicht in der Lage, Zweifel an der Rechtmäßigkeit aufkommen zu lassen. Die Klägerin befürchtet die Zählung und Zugrundelegung von 78 Diplomatenwohnungen in ihrem Stadtgebiet, die zu einer Untererfassung ihrer Einwohner geführt haben könnte. Diese Annahme der Klägerin resultiert aus einer Überprüfung der GWZ (Gebäude- und Wohnraumzählung). Nach Darlegung des Beklagten – insoweit unbestritten – haben die Ergebnisse der GWZ jedoch keinen Einfluss auf das AGR und die Festsetzung der Einwohnerzahlen. Das Merkmal „Diplomatenwohnung“ wurde nur im Rahmen des GWZ gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 2 c) ZensG 2011 erhoben und stellt kein AGR-Merkmal dar.

120

(8) Auch der Versuch der Klägerin ihren Vortrag zur Fehlerhaftigkeit der Zensusergebnisse, durch einen Abgleich der Zahlen der Wahlberechtigten der vergangenen Bundes- und Landtagswahlen mit den entsprechenden Zensuszahlen zu untermauern, ist nicht geeignet, um Zweifel an der Genauigkeit der Zensuszahlen zu regen. Die Ausführungen des Beklagten hierzu sind nachvollziehbar. Es ergibt sich zwangsläufig eine Differenz, weil Grundlage der amtlichen Zahl der Wahlberechtigten das von der Klägerin auf Grundlage ihres Melderegisters geführte Verzeichnis der Wahlberechtigten ist. Demgegenüber basieren die Ergebnisse des Zensus neben dem Melderegister zusätzlich auf weiteren Datensätzen.

121

Im Ergebnis geht die Kammer von der Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Zensusergebnisse aus. Das klägerische Vorbringen hat – soweit es nicht ohnehin zu unsubstantiiert erfolgte – ein fehlerhaftes Vorgehen des Beklagten mit der Folge rechtswidriger Feststellungen im Bescheid zumindest nicht insofern nachgewiesen, als von einem Überschreiten der üblichen, zu tolerierenden Fehlermarge auszugehen wäre. Die dargelegten Fehler bewegen sich nach Auffassung der Kammer im Bereich der zu erwartenden Unsicherheiten und Ungenauigkeiten.

122

d. Eine darüberhinausgehende gerichtliche Kontrolle ist aus tatsächlichen sowie rechtlichen Gründen ausgeschlossen. Insbesondere eine erneute Befragung der Sonderbereiche und der für die Haushaltsstichprobe ausgewählten Normalanschriften zu Kontrollzwecken in der Gegenwart für die Vergangenheit ist unmöglich.

123

Zu den rechtlichen Unwägbarkeiten hat das Verwaltungsgericht Bremen zutreffend ausgeführt (Urteil vom 06.11.2014 – 4 K 841/13 – Juris Rn. 84):

124

„In tatsächlicher Hinsicht ist eine Überprüfung der Datenerhebung bei der Haushaltsstichprobe und der Befragung der Sonderbereiche zwar noch möglich. Nach Auskunft des Statistischen Bundesamts liegen die Erhebungsergebnisse auf Anschriftenebene (z. B. Max-Mustermann-Straße 2) noch vor. Allein diese Daten ermöglichen indes keine weitergehende Ergebniskontrolle. Vielmehr müssten sie mit vorhandenen Daten, insbesondere dem Melderegister, oder noch durch Zeugenvernehmungen im gerichtlichen Verfahren zu erhebenden Daten über die an der Anschrift in der Vergangenheit wohnhaften Personen abgeglichen werden. Damit würden personenbezogene Daten, insbesondere Namen, Geburtsdaten und Wohnanschriften, Gegenstand des gerichtlichen Verfahrens. Das ist aus gesetzlichen Gründen ausgeschlossen. Ein Abgleich der Ergebnisse des Zensus mit dem Melderegister würde gegen das aus dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung folgende Verbot des Melderegisterabgleichs verstoßen (BVerfG, Urt. v. 15.12.1983 – 1 BvR 209/83, Juris Tz. 198 ff.), das damit eine Schranke für die Überprüfung der Richtigkeit des statistischen Ergebnisses setzt (VGH Hessen, Urt. v. 19.09.1991 – 6 UE 2588/89, Juris Tz. 40; BayVerwGH, Urt. 21.12.1994 – 4 B 93.244, Juris Tz. 37). Dies gilt selbst dann, wenn das Melderegister nicht abgeändert würde, sondern lediglich mögliche Fehlerquellen identifiziert würden (vgl. VGH Hessen, Urt. v. 19.09.1991 – 6 UE 2588/89, Juris Tz. 40). Denn bereits mit der Einführung der Daten in das gerichtliche Verfahren ist die Möglichkeit geschaffen, diese für den Verwaltungsvollzug zu verwenden, was mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung unvereinbar ist (vgl. BVerfG, Urt. v. 15.12.1983 – 1 BvR 209/83, Juris Tz. 196 ff.). Auch können die Daten dadurch öffentlich werden. Zur Vermeidung dessen hat der Gesetzgeber in § 16 Abs. 1 Satz 1 BStatG eine spezifische Geheimhaltungspflicht für personenbezogene Daten, die im Rahmen einer Bundesstatistik erhoben worden sind, geschaffen. Diese sind geheim zu halten, soweit sich durch besondere Rechtsvorschrift nichts anderes ergibt. Eine solche im grundrechtlichen Interesse geschaffene Geheimhaltungspflicht ist nicht nur von der dazu verpflichteten Behörde, sondern ebenfalls im gerichtlichen Verfahren zu beachten. Dieser im Interesse der befragten Bürger geschaffene Schutz der gemachten Angaben würde unterlaufen, wenn durch Zeugenbefragungen im gerichtlichen Verfahren die statistischen Angaben in Verbindung mit namentlich benannten Bürgern gebracht würden.“

125

Vor diesem Hintergrund ergibt sich für die Kammer nur eine eingeschränkte Überprüfbarkeit der Ergebnisse. Ein weitergehender Abgleich der Zensusdaten mit dem Melderegister verstößt gegen das aus dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung folgende Verbot des Melderegisterabgleichs. In diesem Zusammenhang ist auch der Einwand des Beklagten zur Einbeziehung personenbezogener Daten zu sehen.

126

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Kostenentscheidung hinsichtlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen beruht auf § 162 Abs. 3 VwGO. Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt, wodurch er ein Kostenrisiko nach § 154 Abs. 3 VwGO vermieden hat. Daher ist es billig, dass er seine außergerichtlichen Kosten selbst trägt.

127

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.v

 


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