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Gericht:Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht 8. Kammer
Entscheidungsdatum:09.12.2019
Aktenzeichen:8 A 156/15
ECLI:ECLI:DE:VGSH:2019:1209.8A156.15.00
Dokumenttyp:Urteil
Quelle:juris Logo

Genehmigung des Flächennutzungsplanes

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Klägerin wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Zahlung einer Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % der vollstreckbaren kosten abzuwenden, es sei denn, die Beklagte leistet zuvor Sicherheit in gleich Höhe.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin begehrt vom Beklagten die Genehmigung der 11. Änderung ihres Flächennutzungsplanes. Mit dem Flächennutzungsplan solle die planungsrechtlichen Voraussetzungen für ein Repowering von Windkraftanlagen geschaffen werden.

2

Der Aufstellungsbeschluss für den Flächennutzungsplan durch die Gemeindevertretung der Klägerin erfolgte im Dezember 2014.

3

Bei ihrer Planung berücksichtigte die Klägerin den Landesentwicklungsplan 2010 und die dort in Bezug auf die Windenergie geregelten Grundsätze und Ziele der Raumordnung.

4

Im Januar 2015 erklärte das OVG Schleswig zwei Regionalpläne hinsichtlich der Windenergienutzung für unwirksam und stellte auch Fehler im zugrundeliegenden Landesentwicklungsplan 2010 fest (Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts, Urteil vom 20.01.2015 – 1 KN 6/13 – juris und Urteil vom 20.01.2015 – 1 KN 18/13 – juris).

5

Im Juni 2015 leitete die Landesplanungsbehörde als Konsequenz eine landesweite neue Planung hinsichtlich der Windenergie (Teilfortschreibung des LEP 2010 Kapitel 3.5.2 (Windenergie) und der Regionalpläne der Planungsräume I, II und III) ein.

6

Ebenfalls im Juni 2015 beantragte die Klägerin die Genehmigung ihres Flächennutzungsplanes bei dem Beklagten.

7

Der Beklagte versagte die Genehmigung mit Bescheid vom 01.09.2015. Der Genehmigung stehe § 18a Abs. 1 Landesplanungsgesetz entgegen. Eine Ausnahme nach § 18a Abs. 2 Landesplanungsgesetz komme nicht in Betracht, weil die Planung der Klägerin der in Aufstellung befindlichen Landesplanung widerspreche. Die von der Klägerin in ihrer Planung vorgesehenen Windkraftflächen befänden sich innerhalb von 400m Abstand zu Wohnnutzungen im Außenbereich. Dies stelle nach der Landesplanung ein weiches Tabu gegen die Windkraftnutzung dar.

8

Die Klägerin hat am 30.09.2015 Klage erhoben.

9

Sie ist der Auffassung, dass das Landesplanungsgesetz der Genehmigung nicht entgegenstehe. Die laufende Landesplanung hinsichtlich der Windenergie leide außerdem an formellen und materiellen Fehlern.

10

Im Laufe des Klageverfahrens hat sich die Landesplanung weitere konkretisiert. Im August 2018 veröffentlichte die Landesplanungsbehörde einen zweiten Entwurf der Teilfortschreibung des LEP 2010 Kapitel 3.5.2 (Windenergie) und der entsprechenden Teilaufstellung der Regionalpläne I-III (im Folgenden: zweiter Planentwurf) und leitete die förmliche Öffentlichkeitsbeteiligung hierzu ein. Dem zweiten Planentwurf liegt das Gesamträumliches Planungskonzept zu dem zweiten Entwurf der Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplanes (LEP) 2010 Kapitel 3.5.2 sowie der Teilaufstellung der Regionalpläne der Planungsräume I, II und III in Schleswig-Holstein (Sachthema Windenergie) zugrunde (im Folgenden: Gesamträumliches Planungskonzept; abrufbar unter https://www.schleswig-holstein.de/DE/Fachinhalte/L/landesplanung_raumordnung/windeignungsflaechen_ausweisung/Downloads/gesamtr_Planungskonzept_zweiterEntwurf.pdf?__blob=publicationFile&v=11). Der zweite Planentwurf sieht weiterhin ein weiches Tabu für Windkraft innerhalb von 400 m zu Wohnnutzung im Außenbereich vor.

11

Im Plangebiet der Klägerin ist zwischenzeitlich eine Wohnnutzung weggefallen. Teile der von der Klägerin für die Windkraftnutzung vorgesehenen Flächen liegen deswegen mittlerweile innerhalb der Vorrangflächen nach dem zweiten Planentwurf. Der Beklagte hat daraufhin auch eine Teilgenehmigung des Flächennutzungsplanes abgelehnt.

12

Die Klägerin ist der Ansicht, dass § 18a Abs. 1 Landesplanungsgesetz verfassungswidrig sei. Im Übrigen sei der zweite Planentwurf der Beklagten formell und materiell fehlerhaft. Formell fehlerhaft sei, dass die alten Regionalpläne nicht wirksam aufgehoben worden seien. Auch sei die Öffentlichkeitsbeteiligung bei dem zweiten Planentwurf fehlerhaft verlaufen. Das Gesamträumliches Planungskonzept genüge in der Sache nicht den Anforderungen an eine Konzentrationsflächenplanung. Unter anderem lege es fehlerhaft feste Siedlungsabstände und Mindestgrößen für Vorrangflächen fest. Die Beklagte berücksichtige auch die Interessen von Altanlagenbetreibern ungenügend. Für das von der Beklagten vorgesehene Repowering Konzept fehle es an einer gesetzlichen Grundlage.

13

Die Klägerin beantragt,

14

unter Aufhebung des Versagungsbescheides des Beklagten vom 01.09.2015, den Beklagten zu verpflichten, den streitgegenständlichen Flächennutzungsplan zu genehmigen.

15

Der Beklagte beantragt,

16

die Klage abzuweisen.

17

Er verteidigt den angefochtenen Bescheid und ist der Auffassung, dass die Landesplanung hinsichtlich der Windenergie fehlerfrei sei.

18

Nach der mündlichen Verhandlung hat das Kabinett einen dritten Planungsentwurf beschlossen. Die Beteiligung der Öffentlichkeit hierzu läuft derzeit.

Entscheidungsgründe

19

Die zulässige Verpflichtungsklage ist unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die beantrage Genehmigung, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.

20

Gemäß § 6 Abs. 1 BauGB bedarf der Flächennutzungsplan der Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde. Nach § 6 Abs. 2 BauGB darf die Genehmigung nur versagt werden, wenn der Flächennutzungsplan nicht ordnungsgemäß zustande gekommen ist oder dem BauGB, den auf Grund des BauGB erlassenen oder sonstigen Rechtsvorschriften widerspricht.

21

Wenn die Beteiligten in diesem Zusammenhang über § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG streiten und auch der streitgegenständliche Bescheid hierauf gestützt ist, muss allerdings festgehalten werden, dass diese Norm für die Frage der Genehmigungsfähigkeit des streitgegenständlichen Flächennutzungsplanes ohne Belang ist. Die Vorschrift ist hierauf nicht anwendbar. Nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG sind zur Sicherung der Landesplanung bezüglich der Windkraft bis zum 31.12.2020 raumbedeutsame Windkraftanlagen im gesamten Landesgebiet vorläufig unzulässig. Die Norm kann nach Wortlaut, Systematik und Entstehungsgeschichte nicht als planungsrechtliche Vorschrift verstanden werden. Im Einzelnen wird hierzu auf die Entscheidung des Landesverfassungsgericht Schleswig-Holstein vom 17.06.2016 – LVerfG 3/15 – LVerfGE 27, 463-477, juris Rn. 31 ff., verwiesen.

22

Der Beklagte konnte die Genehmigung aber versagen, da die Planung der Klägerin gegen § 1 Abs. 7 BauGB verstößt. Nach dieser Vorschrift sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen.

23

Die Planung der Klägerin leidet an einer fehlerhaften Abwägung, weil die Klägerin die im Juni 2015 neu eingeleitete Landesplanung zur Windenergie in der Planung ihres Flächennutzungsplanes als einen in die Abwägung einzustellenden öffentlichen Belang nicht berücksichtigt hat.

24

Zwar ist gemäß § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB für die Abwägung grundsätzlich die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan maßgebend. Vorliegend erfolgte der Beschluss über die Aufstellung des Flächennutzungsplanes der Klägerin im Dezember 2014, während die Landesplanung hinsichtlich der Windkraft erst im Juni 2015 neu eingeleitet worden ist.

25

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB aber einschränkend auszulegen.

26

Wenn sich die rechtlichen Rahmenbedingungen so grundlegend verändert haben, dass die ursprünglichen Planungsgrundlagen nicht mehr tragfähig oder zumindest erschüttert erscheinen, ist darauf abzustellen, ob das im Zeitpunkt der Beschlussfassung unbedenkliche Abwägungsergebnis auch im Zeitpunkt der Inkraftsetzung noch haltbar ist. Beim Abwägungsergebnis kann anders als beim Abwägungsvorgang als zeitlicher Bezugspunkt nicht allein die Beschlussfassung dienen. Ist zu prüfen, ob ein Plan vom Abwägungsergebnis her den Anforderungen des Abwägungsgebots entspricht, so spielt vielmehr auch der Zeitpunkt des Inkraftsetzens eine Rolle (BVerwG, Beschluss vom 25.02.1997 – 4 NB 40.96 – Buchholz 406.11 § 215 BauGB Nr. 9, juris Rn. 18f.)

27

Bei einer Abwägung im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung wäre die Landesplanung hinsichtlich der Windkraft in der zweiten Entwurfsfassung zu berücksichtigen. Eine solche Abwägung führte zu dem Abwägungsergebnis, dass die Landesplanung dem Flächennutzungsplan der Klägerin entgegensteht.

28

Die in der zweiten Entwurfsfassung vorliegende Landesplanung hinsichtlich der Windkraft stellt dabei zunächst einen im Rahmen des § 1 Abs. 7 BauGB zu berücksichtigenden öffentlichen Belang dar.

29

Gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG sind bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen öffentlicher Stellen die Ziele der Raumordnung zu beachten sowie Grundsätze und sonstige Erfordernisse der Raumordnung in Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen zu berücksichtigen.

30

Die von der Landesplanung angestrebte Konzentrationsflächenplanung für Windkraft ist in der zweiten Entwurfsfassung als sonstiges Erfordernis der Raumordnung zu berücksichtigen. Bei ihr handelt es sich nämlich um ein in Aufstellung befindliches Ziel der Raumordnung.

31

Nach der Legaldefinition des § 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG liegt ein sonstiges Erfordernis der Raumordnung unter anderem bei einem in Aufstellung befindlichen Ziel der Raumordnung vor.

32

Ziele der Raumordnung sind nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums.

33

Die von der Landesplanung angestrebte Konzentrationsflächenplanung für Windkraft stellt danach ein Ziel der Raumordnung dar. Sowohl die positiven als auch die negativen Elemente eine Konzentrationsflächenplanung weisen die Merkmale von Zielen der Raumordnung auf (BVerwG, Urteil vom 27.01.2005 – 4 C 5.04 – Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 368, juris Rn. 17).

34

Die Qualität eines öffentlichen Belangs erreicht ein in Aufstellung befindliches Ziel der Raumordnung, wenn es inhaltlich hinreichend konkretisiert ist und wenn zu erwarten ist, dass es sich zu einer verbindlichen, den Wirksamkeitsanforderungen genügenden Zielfestlegung verfestigt (BVerwG, a. a. O., 2. Leitsatz).

35

Diese Voraussetzungen sind erfüllt.

36

Die für eine hinreichende Konkretisierung erforderliche Detailschärfe weist ein in Aufstellung befindliches Ziel auf, wenn es zeichnerisch oder verbal so fest umrissen ist, dass es anderen Behörden und der Öffentlichkeit zur Kenntnis gebracht werden kann. Dieses Stadium der Verlautbarungsreife ist regelmäßig erreicht, wenn es im Rahmen eines Beteiligungsverfahrens zum Gegenstand der Erörterung gemacht werden kann (BVerwG, a. a. O., Rn. 28). So liegt es hier. Die Öffentlichkeitsbeteiligung hinsichtlich des zweiten Planentwurfes ist bereits abgeschlossen.

37

Es liegt auch eine hinreichend sichere Erwartung eines Erstarkens der Planung zu einem Ziel der Raumordnung vor. Je eindeutiger es nach den konkreten Verhältnissen auf der Hand liegt, dass der streitgegenständliche Bereich, Merkmale aufweist, die ihn als Ausschlusszone prädestinieren, desto eher ist die Annahme gerechtfertigt, der Plangeber werde diesem Umstand in Form einer negativen Zielaussage Rechnung tragen (BVerwG, a. a. O., Rn. 30). Die Planung ist hier bereits so weit fortgeschritten, dass sich abschätzen lässt, dass die im Flächennutzungsplan der Klägerin für die Nutzung von Windenergie vorgesehene Fläche teilweise nicht in einem von der Landesplanung vorgesehenen Vorranggebiet liegt. Teilbereiche der von der Klägerin entsprechend vorgesehenen Fläche liegen nämlich innerhalb eines 400 m Abstandes zu Einzelhäusern im Außenbereich. Damit liegen diese Bereiche in einem nach der Landesplanung vorgesehenen weichen Tabu.

38

Es kann auch davon ausgegangen werden, dass die Nichtausweisung als Vorranggebiet den Wirksamkeitsanforderungen an eine Zielfestlegung im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG genügt. Insofern kann ein in Aufstellung befindliches Ziel in einer Abwägung zwar nur dann als öffentlicher Belang entgegengehalten werden, wenn davon auszugehen ist, dass es so, wie es im Entwurfsstadium vorliegt, rechtliche Verbindlichkeit erlangen kann (BVerwG, a. a. O., Rn. 31). Die Berücksichtigung eines in Aufstellung befindlichen Ziels der Raumordnung erfordert dabei jedoch nicht eine derart ins Einzelne gehende Überprüfung der Raumordnungsplanung, wie sie im Rahmen einer Kontrolle eines in Kraft gesetzten Plans durchgeführt wird. Andererseits muss die Überprüfung eines Entwurfs aber doch die Annahme rechtfertigen, dass es sich insgesamt um eine sachgerechte, dem Abwägungsgebot genügende Planung handelt und etwaige Fehler lediglich räumlich begrenzte Bereiche betreffen und die Ausgewogenheit der Planung insgesamt, insbesondere was die Berücksichtigung des mit der Privilegierung verfolgten öffentlichen Interesses angeht, nicht in Frage stellen (Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, Urteil vom 08.03.2004 – 8 A 11520/03.OVG – juris Rn. 31).

39

Danach kann davon ausgegangen werden, dass die teilweise fehlende Einordnung der von der Klägerin für Windenergie vorgesehenen Fläche als Vorranggebiet, wie sie im Entwurfsstadium vorliegt, rechtliche Verbindlichkeit erlangen kann. Im zweiten Entwurf des Beklagten zur Windenergie sind nach vorstehenden Maßstab keine formellen und materiellen Fehler ersichtlich.

40

Formelle Fehler liegen entgegen der Ansicht der Klägerin insbesondere nicht deshalb vor, weil die alten Regionalpläne nicht ausdrücklich aufgehoben worden sind. Maßgeblich für die hier anzustellende rechtliche Überprüfung sind alleine die mit der neu eingeleiteten Landesplanung in Aufstellung befindlichen Ziele der Raumordnung. Anders als die Klägerin meint liegen auch keine formellen Fehler wegen einer ungenügenden Öffentlichkeitsbeteiligung vor (§ 9 ROG). Unabhängig von der Beachtlichkeit etwaiger Fehler (§ 11 ROG) wird derzeit jedenfalls für den dritten Planungsentwurf eine erneute Öffentlichkeitsbeteiligung durchgeführt. Etwaige formelle Fehler lassen sich vor diesem Hintergrund nicht abschließen beurteilen und können im Übrigen auch durch die laufende Öffentlichkeitsbeteiligung geheilt werden.

41

Die zweite Entwurfsfassung der Landesplanung hinsichtlich der Windkraft ist nach vorstehenden Maßstab auch materiell fehlerfrei.

42

Die Planung erfüllt insbesondere die vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Vorgaben für eine Konzentrationsflächenplanung, wonach ein schlüssiges Gesamtkonzept erforderlich ist (BVerwG, Beschluss vom 15.09.2009 – 4 BN 25.09 – BRS 74 Nr. 112 (2009), juris Rn. 8).

43

Die planerische Entscheidung muss danach nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch deutlich machen, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von Windenergieanlagen freizuhalten. Die Ausarbeitung eines Planungskonzepts hat sich abschnittsweise auf der Ebene des Abwägungsvorgangs zu vollziehen.

44

Im ersten Abschnitt sind diejenigen Bereiche als "Tabuzonen" zu ermitteln, die sich für die Nutzung der Windenergie nicht eignen. Die Tabuzonen lassen sich in zwei Kategorien einteilen, nämlich in Zonen, in denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen aus tatsächlich und/oder rechtlichen Gründen schlechthin ausgeschlossen sind ("harte" Tabuzonen) und in Zonen, in denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen zwar tatsächlich und rechtlich möglich sind, in denen nach den planerischen Vorstellungen aber keine Windenergieanlagen aufgestellt werden sollen („weiche“ Tabuzonen). Der Plangeber kann hierfür Kriterien selber entwickeln. Nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen bleiben sog. Potenzialflächen übrig, die für die Darstellung von Konzentrationszonen in Betracht kommen. Sie sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d. h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird. Als Ergebnis der Abwägung muss der Windenergie in substanzieller Weise Raum geschaffen werden. Es darf nicht zu einer bloßen "Feigenblatt"-Planung kommen, die auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft. Erkennt der Plangeber, dass der Windenergie nicht ausreichend substanziell Raum geschaffen wird, muss er sein Auswahlkonzept nochmals überprüfen und gegebenenfalls ändern (BVerwG, a. a. O.). Der Plangeber muss sich deshalb auch den Unterschied zwischen harten und weichen Tabus bewusstmachen. Wenn nach dem Planungsergebnis nicht substantiell Raum für Windkraft geschafft worden ist, muss der Plangeber die Einordnung der weichen Tabus neu bewerten.

45

Die Planung des Beklagten, wie sie im Gesamträumlichen Planungskonzept dargestellt ist, genügt den vorstehenden Kriterien.

46

Der Beklagte sieht vor, dass von der Gesamtfläche des Planungsraumes zunächst harte Tabuzonen abgezogen werden (Gesamträumlichen Planungskonzept, S. 15). Diese leitet das Gesamträumliche Planungskonzept unter Ziff. 2.3. her. Der Beklagte definiert nach seinen planerischen Vorstellungen außerdem unter der Ziff. 2.4. weiche Tabuzonen. Die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen verbleibenden Potentialflächen werden sodann einer Abwägung zugeleitet. Dafür stellt das Gesamträumliche Planungskonzept unter Ziff. 2.5.2 zunächst Abwägungskriterien dar. Die verbleibenden Potentialflächen werden sodann unter Zugrundelegung der Abwägungskriterien einer Einzelfallprüfung unterzogen, vgl. Ziff. 2.7. Unter Ziff. 3.2 überprüft der Beklagte schließlich, ob er der Windenergienutzung nach seinem Planungskonzept substantiell Raum verschafft hat.

47

Im Einzelnen rechtfertigt die Überprüfung des Entwurfs die Annahme, dass es sich insgesamt um eine sachgerechte, dem Abwägungsgebot genügende Planung handelt, welche eine Ausgewogenheit gewährleistet, die die Berücksichtigung des mit der Privilegierung verfolgten öffentlichen Interesses nicht in Frage stellt.

48

Zunächst bestehen gegen die Ermittlung der harten Tabuzonen keine Bedenken.

49

Bei den unter Ziff. 2.3 dargestellten harten Tabuzonen handelt es sich um Bereiche, in denen der Betrieb von Windenergieanlagen aus rechtlichen Gründen nicht möglich ist. Insbesondere konnte der Beklagte auch gesetzlich geschützte Biotope als harte Tabuzonen bewerten (hierzu Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom 24.02.2011 – OVG 2 A 2.09 – juris Rn. 65; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 01.07.2013 – 2 D 46/12.NE – juris Rn. 52).

50

Die Planung schafft der Windenergienutzung auch in substantieller Weise Raum. Nach Abzug der harten Tabuzonen von der verfügbaren Landesfläche und dem weiteren Abzug der weichen Tabuzonen verbleibt nach der Einzelfallabwägung eine in diesem Sinne ausreichende Fläche.

51

Wann ein substantieller Raum für die Windenergie verbleibt, lässt sich nicht pauschal festlegen, sondern bedarf vielmehr einer wertenden Betrachtung im Einzelfall. Das Bundesverwaltungsgericht billigt diesbezüglich verschiedene Ansätze, wenn diese nicht von einem Rechtsirrtum infiziert sind, gegen Denkgesetze oder allgemeine Erfahrungssätze verstoßen oder ansonsten für die Beurteilung des Sachverhalts schlechthin ungeeignet sind (BVerwG, Urteil vom 13.12.2012 – 4 CN 1.11 – BVerwGE 145, 231-237, juris Rn. 18). Gebilligt worden sind etwa Modelle, die neben dem Verhältnis der Gesamtfläche zur Vorrangfläche auf die potentielle Gesamtenergieerzeugung abstellen (BVerwG, Beschluss vom 22.04.2010 – 4 B 68.09 – juris Rn. 6) oder im Falle gemeindlicher Planungen einen Vergleich zur Windenergienutzung in Nachbargemeinden anstellen (BVerwG, Urteil vom 20.05.2010 – 4 C 7.09 – BVerwGE 137, 74-85, juris Rn. 28).

52

Die Betrachtung des Verhältnisses von tatsächlich vorhandener Fläche und Vorrangfläche hält die Kammer für ungeeignet. Die Festlegung eines pauschalen Prozentsatzes berücksichtigt nicht, dass abhängig von den tatsächlichen Verhältnissen das Potential der Windkraftnutzung unterschiedlich sein kann. In dicht besiedelten Gebieten etwa kann ein niedriger einstelliger Prozentsatz eine substantielle Raumverschaffung bedeuten, während dieser in einem unbesiedelten Gebiet auf eine Verhinderungsplanung hindeuten könnte. In Relation zu der festgelegten Vorrangfläche ist deshalb nicht das ganze Landesgebiet zu setzten, sondern es ist die Fläche einzubeziehen, die für die Windkraftnutzung überhaupt in Betracht kommt. Dabei handelt es sich um die Fläche, die nach Abzug der harten Tabuzonen verbleibt (vgl. Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 3. Aufl. 2019, Rn. 117).

53

Die Relation dieser Flächen liegt vorliegend bei einem Wert von 4,87 %. Auch aus diesem Wert lässt sich aber nicht isoliert beurteilen, ob der Windenergie nach dem Planungsergebnis substantieller Raum verschafft worden ist (BVerwG, Urteil vom 13.12.2012 – 4 CN 1.11 – BVerwGE 145, 231-237, juris Rn. 18).

54

Vor dem Hintergrund der auf den Potentialflächen neben der Nutzung für Windenergie vielfachen denkbaren anderen Nutzungen und Interessen handelt es sich bei dem Anteil von 4,87 % aber jedenfalls um eine nicht unbeachtliche verbleibende Vorrangfläche, die eine substantielle Raumverschaffung für die Windkraftnutzung indiziert.

55

Die Indizwirkung wird hier sodann dadurch bestätigt, dass das Konzept des Beklagten mit hinreichender Sicherheit gewährleistet, dass die energiepolitischen Ziele des Landes Schleswig-Holstein erreicht werden.

56

Nach § 3 Abs. 3 EWKG soll die Stromerzeugung aus Erneuerbaren Energien in Schleswig-Holstein bis zum Jahr 2025 auf mindestens 37 Terawattstunden ausgebaut werden. Ausweislich der Gesetzesbegründung ist dazu eine onshore Windenergieleistung von 8 GW bis 2020 und 10 GW bis 2025 angestrebt (Schleswig-Holsteinischer Landtag, Drucksache 18/4388, S. 27). Entsprechend sieht auch der Bericht der Landesregierung Energiewende und Klimaschutz in Schleswig-Holstein – Ziele, Maßnahmen und Monitoring 2016 eine Stromerzeugung von Windkraft onshore bis 2025 von 22 Terrawattstunden vor (Schleswig-Holsteinischer Landtag, Drucksache 18/4389, S. 20).

57

Das Gesamträumliche Planungskonzept stellt bezüglich des Erreichens dieser Ziele schlüssige Prognosen an (Ziff. 1.3.1, S. 17). Nach der hypothetischen Prognose allein bezüglich der Gesamtfläche der Vorranggebiete von 30.794 ha und einer leistungsoptimierten Ausnutzung dieser Fläche können 3.055 Stück der Referenzanlage (150 m Gesamthöhe und 3,2 MW Leistung) errichtet werden. Die Gesamtleistung beliefe sich mithin nach dieser Prognose bis 2025 auf 9,78 GW. Unter Berücksichtigung bestehender Altanlagen kommt die weiter angestellte Zubau-Prognose zu einem Gesamtanlagenbestand von 3.660 Anlagen mit einer Gesamtleistung bis 2025 von 10,0 GW. Damit kann auch mit hinreichender Sicherheit die angestrebte Stromerzeugung von 22 Terrawattstunden erreicht werden. Insofern rechnet das Gesamträumliche Planungskonzept mit durchschnittlichen Vollaststunden bis 2025 von 2.200 (Ziff. 1.3.1, S. 16). Im Durchschnitt lag die Zahl der Vollaststunden zwar von 2007-2014 bei 1.900. Das Gesamträumliche Planungskonzept erläutert aber, dass mit moderneren Windkraftanlagen auch ein sukzessiver Anstieg der Vollaststunden des Gesamtbestandes zu erwarten sei. Hierfür spricht auch, dass bereits im Jahr 2017 durchschnittlich 2.260 Vollaststunden (inkl. Abregelung) erreicht werden konnten (vgl. Bericht der Landesregierung – Energiewende und Klimaschutz in Schleswig-Holstein – Ziele, Maßnahmen und Monitoring 2019, Schleswig-Holsteinischer Landtag, Drucksache 19/1512, S. 44).

58

Nachdem das Gesamträumlichen Planungskonzept gewährleistet, dass der Windenergie substantiell Raum geschafft wird, können auch die vom Plangeber entwickelten weichen Tabuzonen einer Überprüfung standhalten. Sie sind vom planerischen Ermessen des Plangebers gedeckt.

59

Insbesondere kann der Plangeber eine Mindestgröße von Flächen als weiches Kriterium festlegen (Weiches Tabu 2.4.2.32). Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht in einem Einzelfall entschieden, dass eine Mindestflächengröße von 25 ha unzulässig sei (BVerwG, Urteil vom 24.01.2008 – 4 CN 2.07 – Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 376, juris Rn. 17). Vorliegend sind die von dem Beklagten vorgesehen Mindestgrößen aber deutlich kleiner. Lediglich Flächen unter 5 ha werden pauschal als weiche Tabuzonen bewertet. Kleinere als 15 ha große Flächen können im Einzelfall berücksichtigt werden. Diese Einordnung des Beklagten ist hier im Übrigen auch von sachgerechten Erwägungen gedeckt. Er möchte damit nämlich eine verstärkte Konzentrationswirkung erreichen und dazu gewährleisten, dass in einer Vorrangfläche mindestens drei Referenzanlagen errichtet werden können.

60

Bedenken bestehen ferner auch nicht gegen die Festlegung von Mindestabständen zu Wohnbebauung. Bei den festgelegten Mindestabständen handelt es sich letztlich um eine politische Entscheidung. Vor dem Hintergrund, dass das Gesamträumlichen Planungskonzept insgesamt eine substantielle Raumverschaffung für die Windenergienutzung gewährleistet, ist die Festlegung der Mindestabstände vom planerischen Ermessen des Beklagten gedeckt.

61

Der Beklagte konnte entgegen der Ansicht der Klägerin auch die charakteristischen Landschaftsräume als Abwägungskriterium heranziehen (2.5.2.21). Dass die natürliche Eigenart der Landschaft und das Landschaftsbild in der Abwägung zu berücksichtigen sind, folgt schon aus § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB.

62

Der Beklagte hat schließlich auch die Interessen von Altanlagenbetreiben im Rahmen seiner Planung hinreichend berücksichtigt.

63

Der Gesetzgeber sieht es als berechtigtes öffentliches Anliegen an, die Windenergienutzung zu kanalisieren und Fehlentwicklungen gegenzusteuern. Dieses Ziel ließe sich nicht erreichen, wenn sich die Flächenauswahl nach den Standorten vorhandener Windkraftanlagen zu richten hätte. Der Planungsträger hat daher zwar das Interesse der Betreiber, ältere Anlagen durch effizientere neue Anlagen zu ersetzen und diese dabei gegebenenfalls auch neu anzuordnen (Repowering), in der Abwägung zu berücksichtigen. Ein gesteigertes Abwägungs- und Begründungserfordernis löst das Repowering-Potential vorhandener Windenergieanlagen aber nicht aus. Entscheidend ist, dass der Planungsträger die Interessen der Betreiber vorhandener Windenergieanlagen erkennt und angemessen gewichtet (BVerwG, Beschluss vom 29.03.2010 – 4 BN 65.09 – BRS 76 Nr. 104 (2010), juris Rn. 9). Das ist vorliegend der Fall.

64

Das Gesamträumlichen Planungskonzept sieht als einen Abwägungsgrundsatz vor, Bereiche mit bestehenden Windkraftanlagen möglichst als Vorranggebiet auszuweisen (2.7.1). Für außerhalb der Vorranggebiete liegende Bestandsanlagen sieht der Beklagte außerdem rund 2.000 ha Vorranggebiete für Repowering vor (4.2.1). Die Nutzung der Vorranggebiete Repowering ist an die Bedingung geknüpft, dass jeweils zwei Altanlagen außerhalb eines Vorranggebietes abgebaut werden müssen um eine neue Anlage zu errichten (Eins für Zwei).

65

Sofern die Klägerin diesbezüglich anführt, dass die Bedingtheit von innergebietlichen Planfestsetzungen im Hinblick auf die Eigentumsfreiheit eine hinreichende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage brauche und es an einer solchen fehle, verkennt sie den mit dem Gesetz zur Änderung raumordnungsrechtlicher Vorschriften vom 23.05.2017 (BGBl. I S. 1245) eingeführten § 7 Abs. 1 Satz 2 ROG. Danach kann festgelegt werden, dass bestimmte Nutzungen und Funktionen des Raums nur für einen bestimmten Zeitraum oder ab oder bis zum Eintritt bestimmter Umstände vorgesehen sind. Die Norm eröffnet mithin die Möglichkeit der Bedingtheit von innergebietlichen Planfestsetzungen. Das Anknüpfen an Bedingungen für die Nutzung der Vorranggebiete Repowering ist davon gedeckt (Runkel in Spannowsky/Runkel/Goppel, 2. Aufl. 2018, ROG § 7 Rn. 21).

66

Die vom Beklagten vorgesehene Repoweringregelung begegnet auch ansonsten keinen Bedenken. Sie stellt einen angemessenen Interessenausgleich sicher. Die Regelung gewährleistet, dass den Altanlagenbetreibern eine Möglichkeit eröffnet wird. Anlagen an geeigneter Stelle für eine Effektivitätssteigerung zu errichten, auch wenn ihre Altanlagen nicht mehr in einem Vorranggebiet liegen. Gleichzeitig führt die Regelung zu einer Konzentrationswirkung hinsichtlich der Windenergienutzung und zu einer Entlastung des Landschaftsraumes.

67

Nach alledem erfüllt die Planung der Beklagten auf dem Stand des zweiten Planentwurfs die vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Vorgaben für eine Konzentrationsflächenplanung. Es kann davon ausgegangen werden, dass die Einordnung der Fläche der Klägerin durch die Landesplanung rechtliche Verbindlichkeit erlangen wird. Als in Aufstellung befindliches Ziel der Raumordnung wäre sie bei einer Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB zu berücksichtigen. Das zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan im Hinblick auf die vorherige Landesplanung unbedenkliche Abwägungsergebnis ist im Hinblick auf die neue Planung nicht mehr tragfähig. Im deswegen maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung ist das Abwägungsergebnis, dass die Landesplanung dem Flächennutzungsplan der Klägerin entgegensteht, weil die von der Klägerin in ihrem Flächennutzungsplan für die Windenergie vorgesehen Flächen teilweise nicht in den entsprechend von der Landesplanung bestimmten Vorranggebieten liegen. Der Beklagte konnte die Genehmigung nach § 6 Abs. 2 BauGB versagen.

68

Die Klägerin hat auch keinen Anspruch auf eine Teilgenehmigung. Können Versagungsgründe nicht ausgeräumt werden, kann die höhere Verwaltungsbehörde nach § 6 Abs. 3 BauGB räumliche oder sachliche Teile des Flächennutzungsplans von der Genehmigung ausnehmen.

69

Die Funktion des Flächennutzungsplans muss dabei insoweit gewahrt bleiben. Auch ohne die ausgenommenen Teile muss der Flächennutzungsplan ein tragfähiges Bodennutzungskonzept für die geordnete städtebauliche Entwicklung des Gemeindegebiets als Ganzes enthalten. Der Beklagte hat die teilweise Genehmigung verweigert, weil keine städtebaulichen Kriterien vorgetragen worden sein, die eine Teilgenehmigung einer isolierten kleinteiligen Teilfläche rechtfertigen würden.

70

Ermessensfehler sind hinsichtlich dieser Entscheidung nicht ersichtlich. Der Flächennutzungsplan soll einer geordneten Schaffung der planerischen Voraussetzungen für die Windenergienutzung im Gemeindegebiet der Klägerin dienen. Wegen der nur teilweisen Überschneidung der von der Klägerin vorgesehen Flächen mit dem Vorranggebiet der Landesplanung bliebe diese Funktion nicht gewahrt. Die Planung der Klägerin würde dadurch vielmehr ohne Berücksichtigung städtebaulicher Erwägungen der Klägerin verzerrt.

71

Die Kammer hat die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Sache zugelassen, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.

72

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

73

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

 


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