Schnellnavigation

Steuerleiste | Navigation | Suche | Inhalt

Logo der Landesregierung Schleswig-Holstein - Zum Landesportal (Öffnet im neuen Fenster)

Landesvorschriften und Landesrechtsprechung


Suche

Erweiterte Suche Tipps und Tricks

Alle Dokumente

Suchmaske und Trefferliste maximieren
 


Hinweis

Dokument

  in html speichern drucken pdf Dokument Ansicht maximierenDokumentansicht maximieren
Langtext
Gericht:Oberverwaltungsgericht für das Land Schleswig-Holstein 5. Senat
Entscheidungsdatum:26.02.2020
Aktenzeichen:5 LB 6/19
ECLI:ECLI:DE:OVGSH:2020:0226.5LB6.19.00
Dokumenttyp:Urteil
Quelle:juris Logo

Immissionsschutzrecht

Tenor

Die Berufung der Klägerin wird zurückgewiesen. Die Anschlussberufung des Anschlussberufungsklägers (vormals Beigeladener zu 2) wird verworfen.

Die Gerichtskosten tragen die Klägerin zu ¾ und der Anschlussberufungskläger (vormals Beigeladener zu 2) zu ¼. Die außergerichtlichen Kosten des Beklagten und der Beigeladenen zu 1) trägt die Klägerin zu ¾. Im Übrigen trägt jeder seine außergerichtlichen Kosten selbst.

Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand

1

Die Klägerin begehrt die Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheides zur bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit einer Windkraftanlage, die im Gemeindegebiet der beigeladenen Gemeinde errichtet werden soll.

2

Mit Schreiben vom 10. März 2014 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten die Erteilung von drei immissionsschutzrechtlichen Vorbescheiden über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von drei Windkraftanlagen, u.a. für das noch streitgegenständliche Vorhaben, welches die Errichtung einer Windkraftanlage des Typs Senvion MM 82 mit einer Gesamthöhe von 100 m (Nabenhöhe 59 m, Rotordurchmesser 82 m) am Standort Flurstück …, Flur …, Gemarkung … (Kreis Nordfriesland) betrifft. Der Ministerpräsident – Abteilung Landesplanung – teilte dem Beklagten mit Schreiben vom 21. Mai 2014 u.a. mit, die Windkraftanlagen lägen im Grenzbereich des Eignungsgebietes für Windenergienutzung gemäß Teilfortschreibung des Regionalplanes für den Planungsraum V; Ziele der Raumordnung stünden der Errichtung nicht entgegen. Die Beigeladene verweigerte den Vorhaben ihr gemeindliches Einvernehmen nach § 36 Abs. 1 BauGB, da die Standorte außerhalb der in ihrem Flächennutzungsplan ausgewiesenen Windkraftkonzentrationszone lägen.

3

Der Beklagte lehnte mit Bescheiden vom 14. Juli 2014 die Erteilung der beantragten Vorbescheide ab. Im Bescheid zur noch streitgegenständlichen Windkraftanlage – Zeichen: GA40/2014/039 – führte der Beklagte aus: Das Vorhaben entspreche den Zielen der Raumordnung. Der Standort liege innerhalb der Windeignungsflächen, die im zurzeit gültigen Rahmenregionalplan, Planungsraum V vom 11. Oktober 2002 und der Teilfortschreibung von 2012, ausgewiesen seien. Allerdings stünden dem Vorhaben öffentliche Belange nach § 35 Abs. 3 BauGB insoweit entgegen, als der Standort außerhalb der im Flächennutzungsplan der Beigeladenen ausgewiesenen Windeignungsflächen liege und die Windenergienutzung durch Ausweisung von Windeignungsflächen hier gesteuert werden solle. Die Beigeladene habe daher das gemeindliche Einvernehmen versagt. Zudem befinde sich 85 m nördlich der beantragten Windkraftanlage eine Waldfläche, zu welcher der Mindestabstand von 141m (100 m zzgl. Rotorradius) nicht eingehalten werde.

4

Den Widerspruch der Klägerin wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 25. September 2014 zurück. Zur Begründung führte der Beklagte im Wesentlichen aus: Die Vorhaben lägen außerhalb der im Flächennutzungsplan der Beigeladenen ausgewiesenen Windeignungsflächen und unterlägen damit der Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 2 und 3 BauGB. Zwar stimmten die im Flächennutzungsplan dargestellten Flächen für die Errichtung von Windkraftanlagen nicht vollständig mit dem im Regionalplan ausgewiesen Windeignungsflächen für den Planungsraum V überein, jedoch habe dies nicht die Unwirksamkeit des Flächennutzungsplans zur Folge.

5

Die Klägerin hat am 10. Oktober 2014 gegen die Versagung der drei begehrten Vorbescheide Klage erhoben.

6

Während des erstinstanzlichen Klageverfahrens ergaben sich wesentliche Änderungen im Gefüge der raumordnungsordnungsrechtlichen Steuerung der Errichtung von Windkraftanlagen in Schleswig-Holstein. Der 1. Senat des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichtes erklärte mit Urteilen vom 20. Januar 2015 die Teilfortschreibung des Regionalplans 2012 für den Planungsraum I und III zur Ausweisung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung für unwirksam. In der Folge erließ der Landesgesetzgeber das Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes – Windenergieplanungssicherstellungsgesetz (WEPSG) – vom 22. Mai 2015 (GVOBl. S. 131). Die Landesplanungsbehörde wurde verpflichtet, Ziele und Grundsätze der Raumordnung zur räumlichen Steuerung der Errichtung von raumbedeutsamen Windkraftanlagen für alle Planungsräume aufzustellen (§ 18a Abs. 1 Satz 1des Landesplanungsgesetzes <LaplaG>). Zudem wurden zur Sicherung dieser Planung bis zum 5. Juni 2017 raumbedeutsame Windkraftanlagen im gesamten Landesgebiet für vorläufig unzulässig erklärt, soweit keine Ausnahme erteilt ist (§ 18a Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 LaplaG). Die in § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG genannte Frist wurde (zunächst) mit dem Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes vom 5. April 2017 (GVOBl. S. 222) bis zum 30. September 2018 verlängert.

7

Die Landesplanungsbehörde erteilte nach § 18a Abs. 2 LaplaG Ausnahmen für zwei der drei geplanten Windkraftanlagen der Klägerin (Standorte 1 und 2). Die Beigeladene hob daraufhin ihre Einvernehmensversagung auf und erteilte ihr Einvernehmen mit Beschluss ihrer Gemeindevertretung vom 2. Mai 2016. Im Dezember 2016 erteilte die Beklagte für die Standorte 1 und 2 die begehrten Vorbescheide. Die Hauptbeteiligten haben daraufhin das Verfahren bezüglich dieser Standorte für erledigt erklärt, und das Verwaltungsgericht hat das Verfahren bezüglich der Standorte 1 und 2 abgetrennt.

8

Eine Ausnahmebewilligung nach § 18a Abs. 2 LaplaG für die noch streitgegenständliche Windkraftanlage verweigerte die Landesplanungsbehörde. Das weiche Tabukriterium „Abstandspuffer von 400 m Einzelhäuser und Splittersiedlungen im Außenbereich sowie um Gewerbegebiete“ nach Ziffer II. 2 des Runderlasses vom 23. Juni 2015 sei erfüllt. Eine ausnahmsweise Zulassung trotz Erfüllung des Tabukriteriums komme nicht Betracht, da die Steuerungswirkung der anstehenden Planung für die Windkraftnutzung dadurch nicht unberührt bleibe.

9

Die Klägerin hat zur Begründung ihrer Klage im Wesentlichen vorgetragen:

10

Der Standort der Windkraftanlage befinde sich in 380 m Entfernung zum Wohnhaus des … …, der zugleich Eigentümer der Fläche sei. Alle anderen Wohngebäude seien mehr als 450 entfernt. Für das Wohnhaus des … … entfalte die Anlage keine optisch bedrängende Wirkung. Der im Planungserlass vom 23. Juni 2015 genannte Abstand von 400 m sei keine verbindliche Handhabe für die Genehmigungsbehörde. Selbst wenn man annähme, dass § 18a Abs. 1 LaplaG in der Ursprungsfassung mit zweijährigem Geltungszeitraum verfassungs- und kompetenzrechtlich zulässig gewesen sei, gelte dies zumindest jetzt nicht mehr. Art 14 GG sei verletzt, wenn die Entwicklung eines Grundstücks für einen nicht unerheblichen Zeitraum unterbunden werde, ohne dass für den Betroffenen erkennbar sei, was mit der Sperre erreicht werden solle. Zeigten sich im ursprünglichen Erlass noch Planungsabsichten, seien diese durch das Ergebnis der Landtagswahl grundsätzlich „über den Haufen“ geworfen worden, wie sich im Koalitionsvertrag nachlesen lasse. Gerade die Abstandsflächen würden so grundsätzlich überarbeitet, dass kein Raum mehr für eine verbindliche Planung verbleibe.

11

Die Klägerin hat beantragt,

12

den Beklagten unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 14. Juli 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 25. September 2014 zu verpflichten, der Klägerin den beantragten Vorbescheid nach § 9 BImSchG für die Errichtung und den Betrieb einer Windkraftanlage des Typs Senvion MM 82 mit einer Nabenhöhe von 59 m und einem Rotordurchmesser von 82 m am Standort Flurstück …, Flur …, Gemarkung … zu erteilen,

13

hilfsweise den Beklagte mit der Aufhebung des vorgenannten Bescheides in Gestalt des Widerspruchsbescheides zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin auf Erteilung eines Vorbescheides nach § 9 BImSchG unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts neu zu entscheiden.

14

Der Beklagte hat beantragt,

15

die Klage abzuweisen

16

Der Beklagte hat im Wesentlichen vorgetragen, dass wegen § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG kein Vorbescheid habe erteilt werden können. Die Landesplanungsbehörde habe keine Ausnahme nach § 18a Abs. 2 LaplaG zugelassen. § 18a LaplaG sei verfassungskonform. Es werde der legitime Zweck verfolgt, das Planungsverfahren bis zum Abschluss zu sichern. Den Interessen von bauwilligen Vorhabenträgern sei durch Ausnahmeregelungen im Einzelfall hinreichend Rechnung getragen.

17

Die Beigeladene zu 1) hat keinen Antrag gestellt. Der Anschlussberufungskläger (vormals Beigeladener zu 2), den das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 16. August 2017 nach § 65 Abs. 1 VwGO beigeladen hat, hat ebenfalls keinen Antrag gestellt.

18

Das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 22. November 2017 den Bescheid vom 14. Juli 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 25. September 2014 aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Erteilung eines Vorbescheides unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts ab dem 1. Oktober 2018 neu zu entscheiden. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Der Hauptantrag sei unbegründet, da die Klägerin derzeit wegen § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG, der keinen verfassungsrechtlichen Bedenken begegne, keinen Anspruch auf Erteilung des Vorbescheides habe. Der Hilfsantrag sei teilweise begründet. Mangels Spruchreife komme eine Neubescheidung jedoch erst mit Ablauf des Moratoriums am 30. September 2018 in Betracht. Die Ablehnung des Vorbescheides sei rechtswidrig. Der Vorbescheid könne gegenwärtig allenfalls gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG wegen entgegenstehender anderer öffentlich-rechtlicher Vorschriften abgelehnt werden. Solche entgegenstehenden Vorschriften für den hier auf das Bauplanungsrecht und die Ziele der Raumordnung und Landesplanung sowie Darstellungen des Flächennutzungsplanes beschränkten Vorbescheidantrag lägen nicht vor. Auch komme § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG keine anspruchsvernichtende Wirkung zu. Gegenwärtig könne die Klägerin jedoch nicht mehr als die Verpflichtung des Beklagten zur Neubescheidung ab dem 1. Oktober 2018 erhalten, weil ihr Begehren gegenwärtig wegen des laufenden Sicherstellungsmoratoriums bis zum 30. September 2018 in Ermangelung einer schlussabgewogenen Fortschreibung der Regionalpläne zum Sachthema Wind nicht spruchreif sei.

19

Die Klägerin hat am 16. April 2018 die Berufung gegen das ihr am 11. April 2018 zugestellte Urteil, welches die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen hat, eingelegt.

20

Die Klägerin trägt zur Begründung ihrer Berufung im Wesentlichen vor:

21

Die in § 18a LaplaG geregelte vorläufige Unzulässigkeit von Windkraftanlagen sei nicht geeignet, den Vorbescheidungsanspruch der Klägerin nach §§ 9, 6 Abs. 1 BImSchG zu suspendieren. Die Vorschrift sei wegen Verstoßes gegen das Grundgesetz verfassungswidrig. Das Verfahren sei auszusetzen und dem Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG vorzulegen. Das Windenergieplanungssicherstellungsgesetz mit den daraus folgenden §§ 18, 18a LaplaG sei formell verfassungswidrig. Die Reglungen unterfielen dem Kompetenztitel des Bodenrechts (Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG) und nicht dem Kompetenztitel der Raumordnung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG). Der Gesetzgeber habe sich an § 14 BauGB angelehnt. Der Zugriff des Landesgesetzgebers lasse sich auch nicht damit rechtfertigen, dass § 35 Abs. 3 BauGB eine Öffnung für raumordnungsrechtliche Regelungen enthalte. Diese Regelungen ließen es gerade nicht zu, dass landesrechtlichen Reglungen zu einer quasi planungsrechtlichen Wirkung verholfen werde. Das Landesplanungsgesetz verstoße gegen das aus dem Rechtsstaatsprinzip folgende Bestimmtheitsgebot. Nähme man § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG beim Wort, müssten sämtliche raumbedeutsamen Windkraftanlagen abgeschaltet werden. Gemeint haben dürfte der Landtag jedoch, dass Planungen und Genehmigungsverfahren vorläufig zu suspendieren seien. Das Sicherstellungsmoratorium greife unverhältnismäßig in die Freiheit der Berufsausübung der „…“ und die Eigentumsfreiheit ein. Spätestens mit der nunmehr beschlossenen Verlängerung des Moratoriums auf über vier Jahre sei es unverhältnismäßig. Das Sicherstellungsmoratorium solle die weitere Planung sicherstellen. Notwendig sei jedoch, dass eine sicherungsfähige Planung vorliege. Dies sei Voraussetzung für eine Veränderungssperre (§ 14 BauGB) sowie raumordnerisch motivierte Untersagungen. Der Inhalt der zukünftigen Planung müsse in einem Mindestmaß erkennbar sein. Dies folge schon aus der Eigentumsgarantie. Der nur rudimentär verlaufende Planungsprozess sei nicht (mehr) schutzwürdig. Die Planung leide zudem an verschiedenen formellen und materiellen Mängeln, die ein Sicherungsbedürfnis entfallen ließen. Die Maßnahme führe aus EEG-rechtlichen Gründen zu erheblichen finanziellen Verlusten. Zur strukturähnlichen Veränderungssperre habe der Gesetzgeber in § 18 Abs. 1 BauGB pauschalierend und typisierend die Grenze zwischen entschädigungslos zu duldender Sozialbindung und entschädigungspflichtiger Enteignung mit einer Frist von vier Jahr gezogen. Dieser Zeitraum wäre überschritten.

22

Die Klägerin beantragt,

23

unter teilweiser Abänderung des angefochtenen Urteils des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts (6 A 133/14) den Beklagten zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin auf Erteilung eines Vorbescheides unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts neu zu entscheiden.

24

Der Beklagte beantragt,

25

die Berufung zurückzuweisen.

26

Der Beklagte trägt im Wesentlichen vor: § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG sei nicht verfassungswidrig. Insbesondere unterliege auch die neuerliche Verlängerung keinen Bedenken. Die Vorschrift sei nicht zu unbestimmt. Aus dem Kontext der Gesetzesbegründung und der Gesetzessystematik ergebe sich, dass sich die vorläufige Unzulässigkeit nur auf den Bau und den Betrieb noch nicht genehmigter Windkraftanlagen beziehe. Bestandsanlagen seien jedenfalls im Wege der verfassungskonformen Auslegung nicht erfasst, da ihre Einbeziehung einen unverhältnismäßigen Eingriff in Art. 12 und 14 GG darstellen würde. Dass die ursprüngliche Fassung des § 18a LaplaG lediglich die Verlängerung um maximal ein Jahr vorgesehen habe, führe nicht zur Verfassungswidrigkeit. Der Gesetzgeber könne eine Verlängerungsoption durch die Neuregelung einer gesetzlichen Frist abbedingen. Dem Land stehe die Gesetzgebungskompetenz zu. Die Regelung betreffe ausschließlich das Raumplanungsrecht und nicht das Bodenrecht. Sie diene der Absicherung der Aufstellung eines Raumordnungsplanes. Zwar treffe es zu, dass der Landesgesetzgeber sich an § 14 BauGB angelehnt habe, es sollten jedoch lediglich die rechtlichen Wirkungen der Veränderungssperre auf das Raumplanungsrecht übertragen werden. Bauplanungsrechtliche Wirkungen hätten durch § 18a LaplaG nicht entstehen sollen. Das Moratorium sei für das Raumordnungsrecht, was die Veränderungssperre für das Bauplanungsrecht sei. Dem Moratorium lägen hinreichend konkrete Planziele vor, die es im Hinblick auf Art. 14 GG rechtfertigten. Das Moratorium sei auch im Hinblick auf die erfolgten Verlängerungen nicht unverhältnismäßig. Im Zuge der fortschreitenden Konkretisierung der Planungen habe die Landesplanung immer mehr Ausnahmen nach § 18a Abs. 2 LaplaG erteilt, inzwischen rund 380 Ausnahmen. Die Erteilung weiterer Ausnahmen bis zum Auslaufen des Moratoriums sei zu erwarten. Sofern die Klägerin von derartigen Ausnahmen nicht profitiere, spreche eine große Wahrscheinlichkeit dafür, dass sie auch nach Abschluss der Raumordnungsplanung keine Genehmigung erhalten könne.

27

Die Beigeladene beantragt unter Verweis auf das Vorbingen des Beklagten, hilfsweise das Vorbringen des Anschlussberufungsklägers,

28

die Berufung zurückzuweisen.

29

Der Anschlussberufungskläger (vormals Beigeladener zu 2), dem das Urteil des Verwaltungsgerichts am 11. April 2018 zugestellt wurde, hat am 30. Juli 2018 Anschlussberufung eingelegt. Er führt zu seiner Anschlussberufung im Wesentlichen aus: Die Anschlussberufung richte sich gegen einen Teil der Teilstattgabe. Die begehrte Änderung des angefochtenen Urteils beziehe sich auf den Zeitpunkt, ab dem der Beklagte über den Antrag der Klägerin neu zu entscheiden habe. Das Verwaltungsgericht gehe zutreffend davon aus, dass § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG einen Anspruch auf Genehmigung oder Vorbescheid nur suspendiere und nicht mit der Folge der Antragsablehnung vernichte und habe insoweit zutreffend den Bescheid der Beklagten aufgehoben. § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG stehe der Spruchreife entgegen, da der Antrag weder abgelehnt noch ihm stattgegeben werden könne. Darüber hinaus wäre auch nach Ende des Moratoriums keine Spruchreife gegeben, da ein sog. steckengebliebenes Genehmigungsverfahren vorliege. Unrichtig sei aber nach der nunmehr geltenden Rechtslage, dass die Verpflichtung zur Neubescheidung zum 1. Oktober 2018 eintrete. Wegen Verlängerung des Moratoriums komme eine Neubescheidung erst zum 1. Januar 2021 in Betracht. Die Verlängerung des Moratoriums zum Schutz des laufenden Planungsverfahrens sei verfassungsgemäß. § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG genüge dem Bestimmtheitserfordernis gemäß Art. 20 Abs. 3 GG. Etwaige Auslegungsprobleme ließen sich mit herkömmlichen juristischen Methoden bewältigen. § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG sei nicht kompetenzwidrig. Die Vorschrift regle nicht die planungsrechtliche Zulässigkeit oder Unzulässigkeit von Windkraftanlagen, sondern betreffe allein das Genehmigungsverfahren. Der Kompetenztitel der Raumordnung umfasse nicht nur Planung und Zuschnitt der Planungsräume, sondern auch das Verfahren der Planung. Deshalb sei der Schutz des Planungsverfahrens nicht kompetenzfremd. Die Verlängerung des Moratoriums sei weiterhin geeignet und erforderlich, um die Neuplanung vor einem drohenden Funktionsverlust durch „Wildwuchs“ zu schützen. Sie wahre auch die Grenze der Angemessenheit.

30

Der Anschlussberufungskläger (vormals Beigeladener zu 2) beantragt, unter der innerprozessualen Bedingung, dass der Senat die Berufung der Klägerin nicht als unzulässig behandelt,

31

das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichtes vom 22. November 2017 – 6 A 133/14 – zu ändern,

32

den Bescheid des Beklagten vom 14. Juli 2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 25. September 2014 aufzuheben,

33

den Beklagten zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin auf Erteilung eines Vorbescheides unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts ab dem 1. Januar 2021 neu zu entscheiden und

34

die Klage im Übrigen abzuweisen.

35

Die Klägerin beantragt,

36

die Anschlussberufung zurückzuweisen.

37

Die übrigen Beteiligten haben sich zur Anschlussberufung nicht verhalten.

38

Der Senat hat in der mündlichen Verhandlung den Beiladungsbeschluss des Verwaltungsgerichts vom 16. August 2017 in Bezug auf den vormals Beigeladenen zu 2) aus Gründen der Klarstellung aufgehoben. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

39

Die zulässige Berufung ist unbegründet (II.). Die Anschlussberufung ist unzulässig (III.).

40

I. Die Beiladung des Anschlussberufungsklägers durch Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 16. August 2017 ist unwirksam und war vom Senat aus Gründen der Klarstellung zur Vermeidung eines Rechtsscheines aufzuheben. Die Beiladung war mit einem offenkundigen und schwerwiegenden Mangel behaftet, da grundsätzlich nicht zwei Behörden desselben Rechtsträgers an einem Verfahren beteiligt sein können (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. August 2002 – 9 VR 11.02 –, Rn. 2, juris; Urteil vom 25. August 1988 – 2 C 62.85 –, Rn. 18, juris; Beschluss vom 17. Oktober 1985 – 2 C 25.82 –, Rn. 15, juris). Eine andere Behörde desselben Rechtsträgers ist grundsätzlich kein Dritter i.S.d. § 65 VwGO. Unerheblich ist dabei, dass der Beklagte für das Land als Prozessstandschafter aufgrund von § 61 Nr. 3, § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 69 LJG SH beteiligt ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. August 1988 – 2 C 62.85 –, Rn. 18, juris; Beschluss vom 28. August 2002 – 9 VR 11.02 –, Rn. 2 ff., juris). Ausnahmsweise ist die Beiladung einer weiteren Behörde des bereits beteiligten Rechtsträgers zulässig, wenn diese Behörde ausdrücklich durch das jeweilige Fachgesetz mit einer eigenständigen Verfahrens- oder materiellen Rechtsposition gegenüber anderen Behörden dieses Rechtsträgers oder gegenüber diesem Rechtsträger selbst ausgestattet ist und damit insoweit die Voraussetzungen eines zulässigen "In-Sich-Prozesses" vorliegen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. August 2002 – 9 VR 11.02 –, Rn. 6, juris). Der Beklagte und der Anschlussberufungskläger (vormals Beigeladener zu 2) sind Behörden des Landes Schleswig-Holstein. Für einen Ausnahmefall, in welchem eine Beiladung gleichwohl zulässig ist, ist hier nichts ersichtlich. Weder aus dem Landesplanungsgesetz noch aus sonstigen Rechtsvorschriften ergibt sich ausdrücklich, dass der Anschlussberufungskläger mit einer wehrfähigen Innenrechtsposition gegenüber dem Beklagten oder dem Land selbst ausgestattet ist.

41

II. Die Berufung ist zulässig, aber unbegründet.

42

1. Die Berufung ist zulässig. Gegen die Abweisung des Hauptantrages wendet sich die Klägerin nach ihrem Antrag und ihrer Berufungsbegründung nicht. Gegenstand des Berufungsverfahren ist die teilweise Abweisung des Hilfsantrages dergestalt, ob das Verwaltungsgericht zu Unrecht angenommen hat, dass § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG mit höherrangigem Recht vereinbar ist und daher die Neubescheidungsverpflichtung des Beklagten auf den Zeitpunkt des (damaligen) Auslaufens des Sicherstellungsmoratoriums hinausgeschoben hat. Insoweit liegt eine zulässige Beschränkung des Rechtsmittelgegenstandes vor. Die Berufung kann grundsätzlich nur auf einen von mehreren selbstständigen Streitgegenständen einer Klage (objektive Klagehäufung nach § 44 VwGO) oder auf einen abtrennbaren Teil des Streitgegenstandes beschränkt werden, nicht aber auf einzelne Rechtsgründe (vgl. zur Revision: BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2013 – 5 C 8.12 –, Rn. 12, juris). Bei einem Rechtsmittel gegen ein Bescheidungsurteil (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO) kann sich der Rechtsmittelführer jedoch auch darauf beschränken, die Abänderung des Urteils in dem Sinne zu begehren, dass einer der Gründe, die nach der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts bei der Neubescheidung zu beachten sind, entfällt bzw. geändert wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2013 – 5 C 8.12 –, Rn. 12, juris).

43

Die Klägerin ist trotz Ablaufs der in dem verwaltungsgerichtlichen Tenor gesetzten Frist weiterhin beschwert und rechtsschutzbedürftig. Eine Beschwer liegt jedenfalls insoweit vor, als das Verwaltungsgericht in seinen Entscheidungsgründen von der Wirksamkeit des § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG ausgegangen ist. Darin liegt ein tragendes, an der Rechtskraft des Urteils teilnehmendes Begründungselement des Urteils, da dies die Grundlage der zeitlichen Hinausschiebung des Bescheidungsausspruchs ist. Die Klägerin ist im Rahmen eines Bescheidungsurteils hierdurch weiterhin beschwert, da eine anderslautende Feststellung – nach verfassungsgerichtlicher Klärung – einer Verlängerung des Moratoriums die Grundlage entzogen hätte.

44

2. Die Berufung ist unbegründet, da § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG nicht gegen höherrangiges Recht verstößt. Die Vorschrift ist eine verfahrensrechtliche, keine rechtsvernichtende Regelung (a.), für die dem Land die Gesetzgebungskompetenz zukommt (b.). Sie verstößt weder gegen die Eigentumsfreiheit (c.) noch gegen die Berufsfreiheit (d.) und ist auch mit sonstigem höherrangigen Recht vereinbar (e.).

45

Maßgeblich ist bei Bescheidungsklagen die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 1971 – VIII C 90.70 –, Rn. 14, juris; Urteil vom 27. September 1978 – I C 79.76 –, Rn. 16, juris; Urteil vom 20. Mai 1980 – I C 55.75 –, Rn. 23, juris; vgl. auch OVG Schleswig, Urteil vom 19. Januar 2017 – 1 LB 18/15 –, Rn. 43 und 88, juris), sodass § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG in der Fassung zugrunde zu legen ist, die er durch das Gesetz vom 20. Mai 2019 (GVOBl. S. 98) erhalten hat, und nach der das Moratorium bis zum 31. Dezember 2020 verlängert ist.

46

a. Die Vereinbarkeit von § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG mit höherrangigem Recht wird bestimmt durch den Regelungsgehalt der Norm, sodass zunächst dessen Rechtsnatur – verfahrensrechtlich oder anspruchsvernichtend – von Bedeutung ist. Nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG sind – bis zur Erfüllung des Neuaufstellungsauftrages (§ 18a Abs. 1 Satz 1 LaplaG) – raumbedeutsame Windkraftanlagen im gesamten Landesgebiet vorläufig bis zum 31. Dezember 2020 unzulässig. Die Rechtsfolge der vorläufigen Unzulässigkeit lässt einen Auslegungsspielraum, ob damit ein materiell-rechtliches Genehmigungshindernis und damit eine anspruchsvernichtende Wirkung angeordnet wird (so Zachow, Windenergieplanungssicherstellungsgesetz, 2018, S. 162; Bringewat, NordÖR 2016, 240 [243]) oder ob lediglich eine verfahrensrechtliche Vorgabe getroffen wird (so VG Schleswig, Beschluss vom 10. September 2015 – 6 A 190/13 –, Rn. 6, juris; wohl auch OVG Schleswig, Urteil vom 29. März 2017 – 1 LB 2/15 –, Rn. 55, juris). Die Vorschrift ist im letztgenannten Sinne auszulegen.

47

Schon der Wortlaut legt nahe, dass keine anspruchsvernichtende Rechtsfolge gesetzt werden soll. Andernfalls wäre der Ausspruch, dass lediglich eine „vorläufige“ Unzulässigkeit besteht, nicht verständlich. Bei einer Rechtsvernichtung besteht zwischen „unzulässig“ und „vorläufig unzulässig“ kein Unterschied.

48

Auch die Gesetzesmaterialen belegen, dass eine Rechtsvernichtung nicht in der Regelungsabsicht des Gesetzgebers lag. In der Gesetzesbegründung heißt es: „Das Gesetz trifft keine Regelung über das jeweilige Genehmigungsverfahren der einzelnen Windkraftanlage, sondern normiert nur deren zeitlich begrenzte, raumordnerische Unzulässigkeit. Die Wirkung ist an diejenige einer baurechtlichen Veränderungssperre angelehnt und trifft keine Aussage über die endgültige raumordnerische Zulässigkeit oder Unzulässigkeit einer Anlage. Diese Aussage bleibt den schlussabgewogenen Raumordnungsinstrumenten der Landesplanung vorbehalten.“ (LT-Drs. 18/2983(neu), S. 9; Hervorhebung nicht im Original). Der Bezug auf die baurechtliche Veränderungssperre i.S.d. § 14 BauGB – ein materieller Versagungsgrund (vgl. Battis/Krautzberger/Löhr/Mitschang, 14. Aufl. 2019, BauGB § 15 Rn. 1) –, belegt nichts Gegenteiliges, da die Wirkung nur „angelehnt“, also nicht identisch, sein soll. Die ausdrücklich bezeichneten, zeitlich begrenzten Wirkungen heben das Sicherstellungsmoratorium zudem deutlich von den Regelungswirkungen des § 14 BauGB ab.

49

Weiter sprechen auch Sinn und Zweck der Regelung gegen eine anspruchsvernichtende Wirkung. Die Vorschrift dient dem Schutz des Planungsverfahrens vor einer Überholung durch die faktische Entwicklung während des Planungszeitraums. Es soll jedoch gerade keine „Regelung über das jeweilige Genehmigungsverfahren der einzelnen Windkraftanlage“ getroffen werden; die „endgültige raumordnerische Zulässigkeit oder Unzulässigkeit einer Anlage“ soll den „den schlussabgewogenen Raumordnungsinstrumenten der Landesplanung vorbehalten“ bleiben (LT-Drs. 18/2983(neu), S. 9). Mit dieser Zweckrichtung wäre es unvereinbar, in § 18a Abs. 1 Satz 1 LaplaG einen materiell-rechtlichen Ausschlussgrund zu erblicken, da dann der Antrag bereits abgelehnt wäre, bevor die endgültige raumordnerische Zulässigkeit der Anlage anhand der schlussabgewogenen Raumordnungsinstrumenten der Landesplanung geprüft werden könnte.

50

Gestützt wird das Auslegungsergebnis zudem auch durch systematische Erwägungen, die gegen eine anspruchsvernichtende Wirkung sprechen. Die unmittelbar kraft Gesetzes bestehende vorläufige Unzulässigkeit nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG erübrigt exekutive Regelungen nach § 18 Abs. 2 LaplaG und § 12 Abs. 2 ROG n.F. / § 14 Abs. 2 ROG a.F. (vgl. LT-Drs. 18/2983(neu), S. 5, unter III.; Landesverfassungsgericht Schleswig-Holstein, Beschluss vom 17. Juni 2016 – LVerfG 3/15 –, Rn. 35, juris). Insoweit ist es naheliegend, dass diese im Hinblick auf ihren Regelungszweck vergleichbaren Regelungen auch hinsichtlich ihrer Rechtsfolgen vergleichbar sind. § 18 Abs. 2 LaplaG und § 12 ROG n.F. / § 14 Abs. 2 ROG a.F. führen aber nicht zur materiell-rechtlichen Unzulässigkeit eines Vorhabens. § 18 Abs. 2 LaplaG ermöglicht nur vorläufige Maßnahmen, aber keine endgültige Untersagung wie etwa § 12 Abs. 1 ROG n.F. / § 14 Abs. 1 ROG a.F. (vgl. LT-Drs. 18/2983(neu), S. 8). Die befristete Untersagung nach § 12 Abs. 2 ROG ist in der Rechtsfolge der Zurückstellung nach § 15 BauGB vergleichbar (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2005 – 4 C 5.04 –, Rn. 23, juris). § 15 BauGB ist eine Vorschrift des formellen Baurechts (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 1971 – IV C 32.69 –, DVBl. 1972, 224 [225]), die lediglich verfahrensrechtliche Wirkung hat: Die Genehmigungsbehörde braucht während der Geltungsdauer der Aussetzung nach § 15 BauGB das Baugesuch nicht zu bearbeiten und zu bescheiden (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. März 2015 – 4 C 1.14 –, Rn. 12, juris; Urteil vom 10. Dezember 1971 – IV C 32.69, DVBl. 1972, 224 [225]).

51

Da für eine Auslegung im Sinne einer materiell-rechtlichen, anspruchsvernichtenden Wirkung kein Raum ist, kann die Wirkung des § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG nur verfahrensrechtlicher Natur sein. Insoweit ist § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG in der Wirkung dem § 15 Abs. 1 BauGB vergleichbar.

52

b. Der so verstandene § 18a Abs. 1 Satz 2 LalapG verstößt nicht gegen die grundgesetzliche Kompetenzordnung. Dem Land steht die Gesetzgebungskompetenz für die Regelung des § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG zu (so bereits OVG Schleswig, Urteil vom 29. März 2017 – 1 LB 2/15 –, Rn. 53 ff., juris; a.A. Bringewat, NordÖR 2016, 240 [245]; Kindler, Zur Steuerungskraft der Raumordnungsplanung, 2018, S. 171 f; Zachow, Windenergieplanungssicherstellungsgesetz,2018, S.136ff).

53

Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht (Art. 70 Abs. 1 GG). Die Abgrenzung der Zuständigkeit zwischen Bund und Ländern bemisst sich nach den Vorschriften des Grundgesetzes über die ausschließliche und die konkurrierende Gesetzgebung (Art. 70 Abs. 2 GG).

54

aa. Regelungen zur Sicherung einer in Aufstellung befindlichen raumordnungs-rechtlichen Planung unterfallen der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz der Raumordnung nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG und nicht dem Kompetenztitel für das „Bodenrecht“ nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG.

55

Unter die Raumordnung im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG fällt die zusammenfassende, übergeordnete Planung und Ordnung des Raumes (vgl. BVerfG, Gutachten vom 16. Juni 1954 – 1 PBvV 2/52 –, Rn. 79, juris). Sie ist übergeordnet, weil sie überörtliche Planung ist und weil sie vielfältige Fachplanungen zusammenfasst und aufeinander abstimmt (vgl. BVerfG, Gutachten vom 16. Juni 1954 – 1 PBvV 2/52 –, Rn. 79, juris). Sie betrifft die Planung im Bereich eines Landes (vgl. BVerfG, Urteil vom 30. Oktober 1962 – 2 BvF 2/60 –, Rn. 59, juris). Insoweit unterscheidet sich die Raumordnungsplanung von der städtebaulichen Planung, die dem Bodenrecht im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG unterfällt. Diese zielt – räumlich begrenzter – auf eine örtliche, sprich gemeindebezogene Planung und – inhaltlich begrenzter – auf die rechtliche Qualität des Bodens. Dem Kompetenztitel der Raumordnung unterfällt, wie auch dem Kompetenztitel des Bodenrechts, die Regelung von Instrumenten zur Sicherung einer Aufstellung befindlichen Planung.

56

Schon vor dem Hintergrund, dass § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG der Sicherung der überörtlichen Planung dient (vgl. § 18a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 5 Abs. 1 LaplaG), ist der Kompetenztitel des Bodenrechts nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG nicht einschlägig. Soweit teilweise vorgebracht wird, dass § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG unmittelbare bodenrechtliche Rechtswirkungen zukämen, da in die Außenbereichsprivilegierung von Windkraftanlagen nach § 31 Abs. 1 Nr. 5 BauGB unmittelbar steuernd eingegriffen würde (Bringewat, NordÖR 2016, 240 [244 f.]), stellt dies die kompetenzielle Zuordnung nicht in Frage. Denn die Frage des einfach-gesetzlichen Zusammenspiels von Bauplanungs- und Raumordnungsrecht wird dabei unzulässig mit Fragen der Gesetzgebungskompetenz vermengt. Auf den materiell-rechtlichen Bestand des Baugesetzbuches wird zudem nicht eingewirkt, da § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG eine verfahrensrechtliche Vorschrift ist (vgl. hierzu die Ausführungen unter a.).

57

Dass der Bund mit dem Raumordnungsgesetz von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG (umfassend) gebraucht gemacht hat, schließt die Gesetzgebungskompetenz des Landes nicht nach Art. 72 Abs. 1 GG aus. Nach Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GG können die Länder hiervon abweichende Regelungen treffen. Auch die nachträglichen Änderungen des Raumordnungsgesetzes lassen die Geltung der landesrechtlichen Vorschriften, die § 12 ROG ergänzen, nicht nach dem Posterioritätsprinzip (Art. 72 Abs. 3 Satz 3 GG) entfallen (vgl. § 27 Abs. 3 ROG).

58

bb. Der Gesetzgebungskompetenz des Landes für § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG stehen auch nicht die bundesrechtlichen Vorgaben zu Entscheidungsfristen nach § 10 Abs. 9 i.V.m. Abs. 6a BImSchG entgegen. Im Bereich des Immissionsschutzverfahrensrechtes kommt den Ländern keine Gesetzgebungskompetenz zu, soweit der Bund eine abweichungsfeste abschließende Regelung getroffen hat (vgl. Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG). § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG greift nicht auf abschließende verfahrensrechtliche Regelungen des Bundesimmissionsschutzes zu. Von den verfahrensrechtlichen Vorgaben des Bundesimmissionsschutzgesetzes dürfen die Länder nicht abweichen (vgl. § 73 BImSchG), soweit der Bund eine abschließende Regelung getroffen hat. § 10 Abs. 6a BImSchG enthält im Hinblick auf den Regelungszweck des § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG keine abschließende Regelung. Die Entscheidungsfristen nach § 10 Abs. 6a BImSchG dienen der Straffung des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens und sollen die Genehmigungsbehörde, jenseits des § 10 Satz 2 LVwfG der Länder / § 75 Satz 2 LVwG SH, zu einer zügigen Verfahrenserledigung anhalten. Insoweit erfasst die Vorschrift nur Umstände, auf die die Genehmigungsbehörde einwirken kann. Dies zeigt sich schon daran, dass in § 10 Abs. 6a Satz 2 BImSchG keine Verlängerung für die naheliegende Fallgruppe der rechtlichen Unmöglichkeit geregelt ist (vgl. auch VG Cottbus, Urteil vom 5. März 2015 – 4 K 374/13 –, Rn. 29, juris). Dass der Bundesgesetzgeber mit den Entscheidungsfristen des § 10 Abs. 6a BImSchG verfahrensrechtlich wirkende Sicherungsinstrumente in ihrem Zeithorizont begrenzen wollte, ist nicht ersichtlich und wäre zudem kompetenzrechtlich zweifelhaft.

59

c. § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG ist mit der Eigentumsfreiheit (Art. 14 Abs. 1 GG) vereinbar (vgl. auch OVG Schleswig, Urteil vom 29. März 2017 – 1 LB 2/15 –, Rn. 59 f., juris). § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG ist eine verfassungskonforme – insbesondere verhältnismäßige (bb.) – Inhalts- und Schrankenbestimmung des Grundeigentums (aa.).

60

aa. Die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG schützt auch das Recht der Grundeigentümer, ihre Grundstücke im Rahmen der Gesetze zu bebauen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Juni 1973 – 1 BvL 39/69 –, Rn. 43, juris; Beschluss vom 22. Mai 2001 – 1 BvR 1512/97 –, Rn. 36, juris). Die Gesetzesgebundenheit der Baufreiheit folgt aus dem Umstand, dass die Eigentumsgarantie insgesamt ein normgeprägtes Grundrecht ist (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 18. April 2018 – 1 BvR 1213/16 –, Rn. 26, juris; BVerwG, Beschluss vom 16. August 2018 – 4 B 41.17 –, Rn. 6, juris; Beschluss vom 15. August 2016 – 10 BN 3.15 –, Rn. 6, juris). Nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG werden Inhalt und Schranken des Eigentums durch Gesetz bestimmt. Die konkrete Reichweite der Eigentumsgarantie ergibt sich damit erst aus der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums durch den Gesetzgeber (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 18. April 2018 – 1 BvR 1213/16 –, Rn. 26, juris). § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG ist ein solches Gesetz.

61

Der Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmende Gesetzgeber genießt dabei keine unbeschränkte Gestaltungsfreiheit (vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. Mai 2001 – 1 BvR 1512/97 –, Rn. 33, juris). Er unterliegt besonderen verfassungsrechtlichen Schranken: Der Eingriff im Rahmen der Inhalts- und Schrankenbestimmung in die durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützten Rechte muss durch Gründe des öffentlichen Interesses unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt sein. Der Gesetzgeber muss die Freiheitssphäre der Einzelnen mit dem Wohl der Allgemeinheit in ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Das Wohl der Allgemeinheit ist nicht nur Orientierungspunkt, sondern auch Grenze für die Beschränkung des Eigentums. Zugleich muss das zulässige Ausmaß einer Sozialbindung auch vom Eigentum selbst her bestimmt werden. Die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG, der Regelungsauftrag des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG und die Sozialpflichtigkeit des Eigentums nach Art. 14 Abs. 2 GG stehen in einem unlösbaren Zusammenhang. Dagegen ist die Befugnis des Gesetzgebers zur Inhalts- und Schrankenbestimmung umso weiter, je stärker der soziale Bezug des Eigentumsobjekts ist; hierfür sind dessen Eigenart und Funktion von entscheidender Bedeutung (vgl. zum Ganzen: BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 18. Juli 2019 – 1 BvL 1/18 –, Rn. 55 m.w.N., juris).

62

Bei § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG handelt es sich – unabhängig von der Dauer des Moratoriums (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Juni 1996 – 4 B 91.96 –, Rn. 9, juris: für Sanierungssatzung) – um eine Inhalts- und Schrankenbestimmung, da keine konkrete Eigentumsposition entzogen wird (vgl. zu anderen Sicherungsmitteln: BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2005 – 4 C 5.04 –, Rn. 25, juris: zu § 12 Abs. 2 ROG; Beschluss vom 25. März 2003 – 4 B 9.03 –, Rn. 6, juris: zu §§ 14,15 BauGB; Beschluss vom 21. Dezember 1993 – 4 NB 40.93 –, Rn. 4, juris: zu § 14 BauGB).

63

bb. § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG als Inhalts- und Schrankenbestimmung ist auch in Anbetracht der letztmaligen Verlängerung des Moratoriums bis zum 31. Dezember 2020 nicht unverhältnismäßig. Die Einführung von Instrumenten zur Sicherung eines Planungsvorhabens begegnet dabei ebenso wenig grundsätzlichen Bedenken (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 30. September 1992 – 4 NB 35.92 –, Rn. 6, juris: zu § 14 BauGB), wie der hier verfolgte Zweck (1.), die Geeignetheit (2.) und Erforderlichkeit (3.) der konkreten Regelung. Fraglich ist die Verhältnismäßigkeit der geltenden Fassung des § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG lediglich (vgl. zur Verfassungsgemäßheit des § 18a LaplaG schon OVG Schleswig, Urteil vom 29. März 2017 – 1 LB 2/15 –, Rn. 59 f., juris) unter dem Aspekt, ob eine absolute zeitliche Höchstgrenze für die Dauer des Moratoriums besteht, die überschritten ist, bzw. ob die Höchstdauer für ein entschädigungslos hinzunehmendes Moratorium überschritten ist. Beides ist nicht der Fall (4.).

64

(1.) § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG verfolgt einen legitimen Zweck. Eine raumordnungsrechtliche ungesteuerte Genehmigung von Windkraftanlagen während des Planungsverfahrens soll verhindert werden (sog. „Wildwuchs“). Dies ist ein legitimer Zweck, da damit der raumordnungsrechtliche Interessenausgleich zwischen der Windkraftnutzung und sonstigen Belangen gesichert werden soll. Der raumordnungsrechtliche Planvorbehalt nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB läuft in Schleswig-Holstein aktuell leer, da keine wirksamen Ziele der Raumordnung zur Steuerung der Windkraftanlagenerrichtung bestehen. Mit der Verhinderung einer raumordnungsrechtlich ungesteuerten Windkraftanlagengenehmigung wird die in Aufstellung befindliche Planung zur raumordnungsrechtlichen Steuerung der Windkraftanlagen im Land davor geschützt, durch die faktische Entwicklung während des Planungsverfahrens überholt und obsolet zu werden (vgl. zum Funktionslos- und damit Unwirksamwerden von Zielen der Raumordnung: BVerwG, Beschluss vom 7. Februar 2005 – 4 BN 1.05 –, Rn. 9, juris).

65

(2.) § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG ist zur Zweckerreichung geeignet. Insbesondere die inhaltlichen Angriffe der Klägerin gegen das gesicherte Planungsverfahren stellen dies nicht Frage. Zwar wäre die Geeignetheit eines Sicherungsmittels zu verneinen, wenn das Planungsverfahren zu einem Ergebnis führen muss, das keinen rechtlichen Bestand haben kann. Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor. Der Senat ist dabei grundsätzlich nicht dazu berufen – gleichsam im Wege einer antizipierten Normenkontrolle –, eine erst in Aufstellung befindliche Norm zu prüfen, da es vor Abschluss des Rechtssetzungsverfahrens grundsätzlich an einem hinreichend konkreten Prüfungsgegenstand fehlt. Nur im Ausnahmefall lässt sich der Sicherungszweck daher mit Angriffen gegen die Rechtsmäßigkeit des zu sichernden Planungsverfahrens bzw. des zu erwartenden Planungsergebnisses in Frage stellen. Es müssen Mängel bestehen, die offensichtlich zu einem nicht heilbaren, zur Unwirksamkeit führenden Rechtsverstoß führen; also Mängel, die schlechterdings nicht mehr behebbar sind (vgl. zu baurechtlichen Sicherungsmitteln: BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 1993 – 4 NB 40.93 –, Rn. 3 m.w.N., juris; VGH München, Beschluss vom 21. Januar 2020 – 1 ZB 19.189 –, Rn. 17, juris; Urteil vom 19. Dezember 2019 – 1 N 17.1236 –, Rn. 24, juris; OVG Lüneburg, Beschluss vom 23. April 2019 – 1 ME 18/19 –, Rn. 19, juris; OVG Magdeburg, Beschluss vom 9. April 2019 – 2 R 123/18 –, Rn. 58, juris; VGH Mannheim, Beschluss vom 11. Oktober 2018 – 5 S 1398/18 –, Rn. 42, juris; OVG Weimar, Urteil vom 4. Januar 2017 – 1 N 252/14 –, Rn. 64, juris; OVG Koblenz, Urteil vom 17. Oktober 2012 – 1 C 10493/12 –, Rn. 34, juris). Ein inhaltlich überprüfbares Abwägungsergebnis oder nicht korrigierbare inhaltliche Festlegungen liegen hier nicht vor, so dass die materiell-rechtlichen Einwände der Klägerin ins Leere gehen. Auch beachtliche, nicht mehr heilbare Verfahrensfehler (vgl. § 11 ROG, insbesondere dessen Abs. 6) liegen nicht vor. Dies gilt schon deshalb, weil etwaige Verfahrensfehler durch einwandfreie Wiederholung der mängelbehafteten Verfahrensabschnitte noch behoben werden könnten.

66

(3.) § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG ist zur Zweckerreichung erforderlich. Insbesondere wäre eine exekutive Sicherungsanordnung nach § 12 Abs. 2 ROG oder § 18 Abs. 2 LaplaG hinsichtlich der Eingriffswirkung kein milderes Mittel und wegen des exekutiven Handlungserfordernisses in einer Vielzahl von Fällen auch kein gleich geeignetes Mittel (a.A. Kindler, Zur Steuerungskraft der Raumordnungsplanung, 2018, S. 172). Die Erforderlichkeit des Sicherungsmittels lässt sich, entgegen dem Vorbringen der Klägerin, auch nicht damit in Zweifel ziehen, dass es (bei Erlass) an einer im Mindestmaß konkretisierten Planungsabsicht gefehlt habe. Die Klägerin überträgt dabei in untunlicher Weise eine Rechtmäßigkeitsanforderung der Veränderungssperre des § 14 Abs. 1 BauGB. Im Rahmen des § 14 BauGB folgt die Anforderung nach einem Mindestmaß an (Ziel-)Konkretisierung aus der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG: die Entwicklung eines Grundstücks darf nicht für einen nicht unbeträchtlichen Zeitraum gestoppt werden, obwohl für den Betroffenen nicht erkennbar ist, was mit der Sperre erreicht werden soll (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 – 4 CN 13.03 –, Rn. 19, juris; Urteil vom 20. Oktober 1978 – IV C 48.76 –, Rn. 20, juris). Im Unterschied zur Veränderungssperre nach § 14 BauGB besteht bei § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG von vornherein kein Zweifel, welcher (Sicherungs-)Zweck mit dem Sicherstellungsmoratorium verfolgt wird, da sich dies unzweideutig aus § 18a Abs. 1 Satz 1 LaplaG ergibt (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1978 – IV C 48.76 –, Rn. 20, juris: zu Sanierungssatzung). Eine weitergehende Konkretisierung war nicht geboten.

67

(4.) § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG ist auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Mit § 18a Abs. 1 LaplaG wird ein Gemeinwohlbelang von ganz erheblichem Gewicht verfolgt. Die Vorschrift dient der flankierenden Sicherung des raumordnungsrechtlichen Planungsauftrages aus § 18a Abs. 1 Satz 1 LaplaG. Wegen ihrer dienenden Funktion für den Planungsauftrag ist dem Sicherungsmittel ein Gewicht beizulegen wie dem Planungsziel selbst. Mit der raumordnungsrechtlichen Steuerung der Windkraftnutzung wird ein Gemeinwohlbelang von ganz erheblichem Gewicht verfolgt: der umfassende Ausgleich von öffentlichen und privaten Belange bezüglich der Raumentwicklung und Raumnutzung (vgl. § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG), bei dem auch Nutzungskonflikte auszugleichen sind (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ROG).

68

Die gegenläufigen Interessen der betroffenen Grundstückseigentümer oder der sonst dinglich Berechtigten sind demgegenüber als gering einzustufen. Denn § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG erfasst zum einen nur raumbedeutsame Windkraftanlagen und lässt damit die bauliche Ausnutzbarkeit des Grundeigentums im Übrigen unberührt. Die Baufreiheit ist damit sachlich nur eng begrenzt betroffen. Die Wirkung des § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG ist zudem zeitlich begrenzt und vorübergehender Natur. Dass die Dauer des Sicherstellungsmoratoriums nach letztmaliger Verlängerung nunmehr auf etwa fünfeinhalb Jahre angelegt ist, führt zu keiner anderen Bewertung. Dabei verkennt der Senat nicht, dass die Belastungsintensität für die Betroffenen mit der Dauer des Sicherungsmittels zunimmt. Noch sieht der Senat jedoch kein Umschlagen in eine Unverhältnismäßigkeit wegen einer überlangen Verfahrensdauer und damit gleichsam eine „zeitliche Übersicherung“. Ob eine absolute zeitliche Obergrenze für (Planungs-)Sicherungsmittel besteht, also die Länge des Zeitraums auch im Falle einer Entschädigungspflicht eine unverhältnismäßige Belastung zu begründen vermag, kann hier offenbleiben (vgl. z.B. BVerwG, Beschluss vom 7. Juni 1996 – 4 B 91.96 –, Rn. 7, juris: zu Sanierungssatzung). Sie wäre jedenfalls deutlich über dem hier zu prüfenden Zeitraum von ca. fünfeinhalb Jahre anzusetzen, da der vorliegend verfolgte Gemeinwohlbelang ohne weiteres langjährige Beschränkungen der Nutzungsmöglichkeit rechtfertigt. Insoweit kann vergleichend darauf verwiesen werden, dass Veränderungssperren einen deutlichen längeren Zeitraum erreichen können (vgl. z.B. § 9a Abs. 1 Satz 1 und 2 AtG: 20 Jahre; § 16 Abs. 1 Satz 3 und 4 NABEG: 10 Jahre; § 9 Abs. 2 Satz 2 und 3 SeeAnlG: 7 Jahre; § 52 Abs. 2 Satz 2 und 3 WindSeeG: 7 Jahre) oder zeitlich unbefristet vorgesehen sind (vgl. § 9a Abs. 1 FStrG; § 44a Abs. 1 EnWG). Fragwürdig ist die Dauer des Sicherstellungsmoratoriums allein vor dem Hintergrund, dass eine Entschädigung ab einer bestimmten Betroffenheitsdauer nicht vorgesehen ist, also eine entschädigungslos hinzunehmende Inhalts- und Schrankenbestimmung vorliegt. Derzeit führt das Fehlen einer solchen Entschädigungsregelung (vgl. § 19 LaplaG; siehe auch LT-Drs. 18/2983(neu), S. 10) allerdings nicht zu einer Unverhältnismäßigkeit des § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG.

69

Begrenzungen der Eigentümerbefugnisse sind als Ausfluss der Sozialgebundenheit des Eigentums (Art. 14 Abs. 2 GG) grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmen (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 15. September 2011 – 1 BvR 2232/10 –, Rn. 37, juris). Eine individuelle überlange Betroffenheit durch ein Planungssicherungsmittel kann jedoch zu einer Unverhältnismäßigkeit der Belastungswirkung im Einzelfall und damit zur Verfassungswidrigkeit der normativen Grundlage des Sicherungsmittels führen, wenn diese Härte nicht durch eine Entschädigung kompensiert wird. Ab welcher Dauer nur eine entschädigungspflichtige Inhalts- und Schrankenbestimmung verhältnismäßig ist, lässt sich nicht abstrakt, sondern nur vor dem Hintergrund des jeweiligen Sachgebietes bestimmen. Eine besondere Schwierigkeit besteht zudem darin, dass qualitative Abwägungsbelange in den quantitativen Wert einer konkreten Zeitspanne übersetzt werden müssen. Einfachgesetzliche Entschädigungsregelungen für Veränderungssperren und vergleichbare Instrumente sehen regelmäßig einen Entschädigungsanspruch ab vier Jahren vor (vgl. z.B. § 9a Abs. 2 FStrG, § 19 Abs. 2 AEG, § 15 Abs. 2 WaStrG, § 44a Abs. 2 Satz 1 Var. 1 EnWG, § 8a LuftVG, § 28a Abs. 2 PBefG, § 4 Abs. 2 MBPlG, § 7 Abs. 2 BBahnVG, § 42 Abs. 2 StrWG SH, § 14 Abs. 2 LAbfWG SH), vereinzelt auch ab fünf Jahren (§ 44a Abs. 2 Satz 1 Var. 2 EnWG, § 16 Abs. 6 NABEG, § 9g Abs. 5 Satz 1 AtomG, § 21 Abs. 5 StandAG). Diese einfach-gesetzlichen Beispiele geben Orientierung, bestimmen aber nicht das verfassungsrechtlich Zulässige.

70

Nach Auffassung des Senats ist das Sicherstellungsmoratorium mit Ende zum 31. Dezember 2020 auch ohne Entschädigungsregelung noch verhältnismäßig. Ausgangspunkt ist dabei, dass die Intensität der vorläufigen Beschränkungen nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG im Ansatz als gering einzustufen ist, da die vorübergehende Sperrwirkung allein die Grundstücksnutzung zur Errichtung raumbedeutsamer Windkraftanlagen betrifft. Schon insoweit sind an das Entstehen einer Härte durch Zeitablauf erhöhte Anforderungen zu stellen. Der ausbleibende Ertrag der Windkraftanlage ist im Rahmen des Art. 14 Abs. 1 GG kein maßgeblich berücksichtigungsfähiger Belang: Art. 14 Abs. 1 GG schützt nicht in der Zukunft liegende Chancen und Verdienstmöglichkeiten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31. Oktober 1984 – 1 BvR 35/82 –, Rn. 77, juris).

71

In die Abwägung einzustellen ist weiter der zu sichernde (erforderliche) Planungszeitraum. Denn ob eine unverhältnismäßige Belastung vorliegt, kann nicht für sich, sondern nur im Hinblick auf den verfolgten Zweck bestimmt werden. Der regelmäßig notwendige zeitliche Aufwand einer Planung ist vor dem Hintergrund des jeweiligen Planungsgegenstandes und -verfahrens zu betrachten. Die Neuplanung von Zielen und Grundsätzen der Raumordnung zur räumlichen Steuerung der Errichtung von raumbedeutsamen Windkraftanlagen betrifft ein Planungsverfahren von erheblicher Komplexität, dies schon wegen der räumlichen Ausdehnung – das gesamte Landesgebiet ist betroffen – und der Vielzahl der betroffenen Träger. Die Planungsdichte bzw. der Konkretisierungsgrad ist zudem, um über § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB eine hinreichende Steuerung leisten zu können, höher als bei der sonstigen rahmensetzenden Raumordnungsplanung. Je konkreter die raumordnungsrechtlichen Festlegungen sind, umso größer sind auch die Anforderungen, die an die Ermittlungstiefe und die Abwägungsdichte einer raumplanerischen Zielfestlegung zu stellen sind (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 20. Februar 2008 – 1 BvR 2722/06 –, Rn. 57, juris) und damit der notwendige zeitliche Umfang des Verfahrens. Auch ein Vergleich etwa mit § 18 BauGB, der für die deutlich weniger komplexe örtliche Bauleitplanung erst ab einer Sicherungsdauer von vier Jahren eine Entschädigung vorsieht, legt nahe, dass ein entschädigungslos hinzunehmender Zeitraum von ca. fünfeinhalb Jahren hier daher nicht unverhältnismäßig ist.

72

d. § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG ist mit der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 und 2 GG) vereinbar.

73

Art. 12 Abs. 1 GG schützt die freie Wahl von Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte sowie die Freiheit der Berufsbetätigung. Unabhängig von der Frage, ob das Betreiben einer Windkraftanlage zu erwerbswirtschaftlichen Zwecken ein eigenständiges Berufsbild („Windmüller“) darstellt (verneinend VG Hamburg, Urteil vom 19. Juni 2009 – 19 K 1782/08 –, Rn. 45, juris), stellt § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG keine objektive Berufszulassungsschranke dar. Öffentlich-rechtliche Beschränkungen der beruflichen Nutzung von Grundstücken sind grundsätzlich Regelungen der Berufsausübung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Juli 1958 – 1 BvF 1/58 –, Rn. 38, juris). Auch liegt hier kein Umschlagen in ein faktisches Berufsverbot vor. Ein Neueintritt in den Markt ist weiter möglich, da zum einen nichtraumbedeutsame Windkraftanlagen dem § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG nicht unterfallen und zum anderen für raumbedeutsame Windkraftanlagen unter den Voraussetzungen des § 18a Abs. 2 LaplaG Befreiungen erteilt werden können. Die Vorschrift begrenzt in ihrer Wirkung zudem nur vorübergehend – bis die Neuplanung abgeschlossen ist – die freie Ortswahl für die Errichtung bei raumbedeutsamen Windkraftanlagen.

74

Dieser Eingriff in Form einer Berufsausübungsregelung ist durch hinreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt. Der raumordnungsrechtlichen Steuerung von Nutzungskonflikten kommt ein ganz erhebliches Gewicht zu (vgl. auch Zachow, Windenergieplanungssicherstellungsgesetz, 2018, S. 107). Die Verhinderung einer die Planung konterkarierenden tatsächlichen Entwicklung während der Planaufstellung ist ein legitimes gesetzgeberisches Ziel. Die Maßnahme ist auch geeignet und erforderlich, um dieses Ziel zu erreichen (vgl. hierzu die Ausführungen unter c.). Die Beschränkung der Berufsausübung ist nicht unverhältnismäßig zur Erreichung des Ziels, die Planaufstellung vor faktischer Überholung abzusichern. Die Maßnahme bewirkt eine Beschränkung dahin, dass vorübergehend der gewollte Standort der Betriebsstätte nicht frei gewählt werden kann. Der Eingriff ist jedoch von geringem Gewicht. Nicht raumbedeutsame Windkraftanlagen unterfallen dem Moratorium nicht. Ausnahmengenehmigungen nach § 18a Abs. 2 LaplaG sind möglich. Es verbleiben demnach noch genügend realisierbare Chancen, den gewählten Beruf zu betreiben (vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 10. Juli 1958 – 1 BvF 1/58 –, Rn. 38, juris).

75

e. § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG verstößt weiterhin nicht gegen das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot. Anhaltspunkte für eine rechtstaatswidrige Unbestimmtheit der Norm sind nicht erkennbar. Die bloße Auslegungsbedürftigkeit einer Norm genügt hierfür nicht. Soweit die Klägerin wohl die Bestimmtheit des § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG unter dem Aspekt anzweifelt, dass unklar sei, ob Bestandsanlagen weiter betrieben werden dürfen, wird dies unzweifelhaft durch § 18a Abs. 3 Satz 2 i.V.m. § 18 Abs. 3 LaplaG geklärt (vgl. auch LT-Drs. 18/2983 (neu), S.10).

76

III. Die Anschlussberufung ist unzulässig, da der Anschlussberufungskläger nicht rechtsmittelbefugt ist. Die Anschlussberufung kann nur vom Berufungsbeklagten und den anderen Beteiligten eingelegt werden (vgl. § 127 Abs. 1 VwGO). Mangels wirksamer Beiladung ist der Anschlussberufungskläger kein Beteiligter i.S.d. § 63 Nr. 3 VwGO.

77

IV. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO. Die Klägerin und der Anschlussberufungskläger haben die Kosten ihres jeweiligen Rechtsmittels zu tragen; dies gilt unabhängig von der Frage, ob die Anschlussberufung ein Rechtsmittel im eigentlichen Sinn ist. Sie ist jedenfalls kostenrechtlich als ein solches zu behandeln. Da die Beigeladene im Berufungsverfahren einen Antrag gestellt hat und damit ein Kostenrisiko eingegangen ist (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO), entspricht es der Billigkeit, ihre außergerichtlichen Kosten für erstattungsfähig zu erklären. Die Vollstreckungsentscheidung beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO. Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision liegen nicht vor.

 


Abkürzung Fundstelle Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten:
http://www.gesetze-rechtsprechung.sh.juris.de/jportal/?quelle=jlink&docid=MWRE200001657&psml=bsshoprod.psml&max=true