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Gericht:Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht 6. Kammer
Entscheidungsdatum:31.08.2020
Aktenzeichen:6 A 276/18
ECLI:ECLI:DE:VGSH:2020:0831.6A276.18.00
Dokumenttyp:Urteil
Quelle:juris Logo

Kommunalwahlrecht

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand

1

Der Kläger wendet sich gegen die Gültigkeit der Kreiswahl vom 6.5.2018.

2

Der Kläger ist wahlberechtigter Einwohner im Gebiet des Beklagten. Mit Schreiben vom 18.5.2018 legte er Einspruch gegen die Gültigkeit der Kreiswahl vom 6.5.2018 ein. Zur Begründung führte er aus, die Chancengleichzeit der unmittelbaren Bewerber gegenüber Parteien oder Wählergruppen ohne Sperrklausel sei nicht gewährleistet. Auch sei die Gleichheit der Stimmen ohne eine Sperrklausel nicht gegeben. Bei der aktuellen Regelung ohne Sperrklausel könne es vorkommen, dass einer Partei oder Wählergruppe Sitze zugeteilt würden, aber unmittelbare Bewerber nicht bei der Mandatsvergabe berücksichtigt würden, obwohl sie mehr Stimmen erhalten hätten als eine Partei oder Wählergruppe. Dieses Problem trete insbesondere dann auf, wenn ein Wahlgebiet in Wahlkreise aufgeteilt sei und Parteien oder Wählergruppen im gesamten Wahlgebiet weniger Stimmen erhalten würden, als einzelne unmittelbare Bewerber in nur „ihrem“ jeweiligen Wahlkreis.

3

Als Beispiel nannte der Kläger den Fall der Wählergruppe Bündnis für Bürger (BfB): Diese Wählergruppe hatte insgesamt 1.057 Stimmen im gesamten Wahlgebiet erhalten, während zwei unmittelbare Bewerber der xx in ihren Wahlkreisen jeweils 1.070 bzw. 1.125 Stimmen erhalten hätten. Der Kläger führte hierzu aus, die beiden unmittelbaren Bewerber hätten kein unmittelbares Mandat erlangen können, weil sie den Wahlkreis nicht gewonnen hätten und dies, obgleich sie in jeweils ihrem Wahlkreis mehr Stimmen erzielt hätten, als die Wählergruppe BfB insgesamt.

4

Zudem könnten Ausgleichsmandate immer zu einem negativen Stimmengewicht führen, da sie den Gewinn von zu vielen Direktmandaten bestrafen würden. Die Vergabe von mehr Ausgleichsmandaten als Überhangmandaten sei verfassungswidrig. Ein Mandatsausgleich bis zur rechnerischen Höchstzahl nach Sainte-Laguë/Schepers stelle einen (unzulässigen) Überausgleich dar, wenn der Mandatsausgleich über einen Vollausgleich hinausgehe. Im Wahlergebnis im Kreis xx sei es zu 5 Überhangmandaten (xy) und 6 Ausgleichsmandaten gekommen mit der Folge eines negativen und damit verfassungswidrigen Stimmengewichts für die xy.

5

Der Wahlprüfungsausschuss empfahl dem Kreistag am 23.8.2018, die Kreiswahl vom 6.5.2018 gem. § 39 Nr. 4 Gemeinde- und Kreiswahlgesetz (GKWG) für gültig zu erklären und den Einspruch des Klägers gegen die Gültigkeit der Wahl zurückzuweisen. Zur Begründung hieß es, die Ermittlung der Sitzverteilung im Kreistag sei nach den gültigen Vorschriften vorgenommen worden und ein Verstoß nicht erkennbar. Gem. § 9 Abs. 5 GKWG sei derjenige unmittelbare Bewerber gewählt, der die meisten Stimmen erhalten habe. Es sei unerheblich, ob ein unterlegener Kandidat mehr Stimmen erzielt habe, als ein gewählter Vertreter eines anderen Wahlkreises, da das Wahlrecht einen solchen Vergleich nicht vorsehe. Eine Sperrklausel existiere bereits seit der Kommunalwahl 2008 nicht mehr. Hiermit habe der Gesetzgeber auf eine Rechtsprechung reagiert, welche die 5 %-Hürde bei der Kommunalwahl für rechtswidrig erklärt habe.

6

Auch die Berechnung des Verhältnisausgleichs sei auf Grundlage der gültigen Vorschriften vorgenommen worden. Im Hinblick auf die Mehrsitze seien bei der Berechnung des Verhältnisausgleichs nach § 10 Abs. 3 GKWG sechs weitere Sitze an die anderen Parteien und Wählergruppen vergeben worden. Dies entspreche der derzeitigen Rechtslage, die keine Deckelung der weiteren Sitze vorsehe.

7

Mit Beschluss vom 26.9.2018 wies der Kreistag, der sich der rechtlichen Bewertung des Wahlprüfungsausschusses anschloss, den Einspruch des Klägers zurück. Dies teilte der Kreiswahlleiter des Kreises xx dem Kläger mit Schreiben vom 23.10.2018 unter Beifügung des Beschlusses und der Beschlussvorlage mit.

8

Der Kläger hat am 2.11.2018 Klage erhoben.

9

Der Kläger führt aus, es dürfe nicht sein, dass bei den Kommunalwahlen Parteien oder Wählergruppen gegenüber den unmittelbaren Bewerbern bessergestellt würden. Die unmittelbaren Bewerber müssten gegenüber den Parteien oder Wählergruppen bei der Sitzverteilung und der Mandatsvergabe mindestens gleichgestellt werden. In der jetzigen Form seien sowohl die Chancengleichheit der unmittelbaren Bewerber sowie die Gleichheit der Stimmen ohne eine Sperrklausel nicht gewährleistet mit der Folge, dass die Regelungen im Gemeinde- und Kreiswahlgesetz (GKWG) verfassungswidrig seien.

10

Zudem hätten bei der Kreiswahl 23 unmittelbare Bewerber und 33 mittelbare Listenbewerber über Partei-/Wählergruppenlisten einen Sitz im Kreistag Schleswig-Flensburg erhalten. Die mittelbaren Bewerber seien damit den unmittelbaren Bewerbern deutlich bessergestellt.

11

Darüber hinaus sei seit der Kreiswahl 2018 der Kreistag in seiner Funktion durch Parteien oder Wählervereinigungen, die bei der Kreiswahl keine 5 % der Wählerstimmen erhalten hätten, nachhaltig gestört. Insbesondere die Kreistagsabgeordneten von Parteien oder Wählergruppen, die über Listen ein Kreistagsmandat erhalten hätten, deren Listen ein nur sehr geringes Ergebnis erzielt hätten, handelten im Wesentlichen aus persönlichen Motiven.

12

Durch laufend neue Konstellationen der Fraktionsbildung von Kreistagsabgeordneten, die über die Listen der Freien Wähler, der .. und des … Sitze im Kreistag erlangt hätten, ändere sich beständig die Sitzverteilung der Fraktionen im Kreistag, obgleich diese insgesamt keine 5 % aller Wählerstimmen erhalten hätten.

13

Laufend neue Fraktionsvorsitzende erschwerten außerdem die politische Meinungsbildung. So würden drei fraktionslose Einzelabgeordnete und zwei kleine, nur aus zwei Personen bestehenden Fraktionen für sich jeweils mehr Redezeit beanspruchen als alle anderen Fraktionen und auch der Ältestenrat werde zunehmend funktionsunfähig, sowohl im Hinblick auf erhöhten Aufwand zur Informationseinholung als auch im Hinblick auf organisatorische Fragen. Auch die Ausschussarbeit werde erschwert. So sei die Zahl der Ausschussmitglieder auf 17 (bis 2017: 13, bis 2008: 11) erhöht worden. Durch laufend neue Fraktionsbildung und Auflösung von Fraktionen werde zudem laufend die Besetzung der Fachausschüsse verändert. Der Kreistag sei mehrfach damit befasst gewesen, die Ausschussbesetzungen neu zu wählen. Dabei sei stets ein enormer interfraktioneller Abstimmungsaufwand erforderlich, um die Wahlen der Ausschussmitglieder möglichst reibungslos (offen/geheim, Verhältniswahl, Losentscheid) und rechtskonform zu gestalten.

14

Ebenso habe sich der Kreistag mehrfach mit der Richtlinie von Fraktionszuwendungen befassen müssen. Zudem sei der finanzielle Aufwand zur Finanzierung von Fraktionszuwendungen und Aufwandsentschädigungen durch die erhöhte Zahl der Fraktionen und der gestiegenen Zahl an Kreistagsabgeordneten deutlich gestiegen. Der administrative, regulatorische sowie der finanzielle Aufwand für besonders kleine Fraktionen und fraktionslose Abgeordnete stelle eine Funktionsstörung dar und gefährde die Funktionsfähigkeit sowie die politisch demokratische Akzeptanz. Das Bundesverfassungsgericht habe sich in seiner Entscheidung vom 13.2.2008 zudem maßgeblich darauf gestützt, dass mit der Einführung der Direktwahl der Landräte das zentrale Element weggefallen sei, welches die Rechtfertigung der Fünf-Prozent-Sperrklausel im schleswig-holsteinischen Kommunalwahlrecht gestützt hätte. Die Direktwahl der Landräte sei jedoch im Jahr 2009 abgeschafft worden mit der Folge, dass inzwischen wieder stabile Mehrheiten in den Kreistagen notwendig seien, damit der Landrat eine funktionierende Kreisverwaltung garantieren könne. Der Kläger regt an, die Regelungen dem Landesverfassungsgericht vorzulegen.

15

Der Kläger beantragt,

16

den Beschluss des Kreistages xx vom 26.9.2018 über die Gültigkeit der Kreiswahl vom 6.5.2018 und die Rückweisung seines Einspruchs gegen die Gültigkeit der Kreiswahl aufzuheben und die Kreiswahl für ungültig zu erklären.

17

Der Beklagte beantragt,

18

die Klage abzuweisen.

19

Der Beklagte ist der Auffassung, die Regelungen in § 9 Abs. 5 GKWG und § 10 Abs. 2 GKWG seien verfassungsgemäß. Die vom Kläger gerügten Effekte ergäben sich aus der Entscheidung für eine personalisierte Verhältniswahl und verstießen nicht gegen die Verfassung. Es werde hierzu auf die Beschlussvorlage vom 27.8.2018 sowie die einschlägigen Entscheidungen des Landesverfassungsgerichts vom 30.8.2010 (..), 20.6.2013 (LVerfG ..) und 29.10.2018 (LVerfG ..) verwiesen.

20

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen. Deren Inhalte sind – soweit erforderlich – Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe

21

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

22

Der Kläger, der im Wahlgebiet des Beklagten wohnhaft ist, ist Wahlberechtigter im Sinne des § 3 Abs. 1 GKWG und hat die Klage binnen zwei Wochen ab Zustellung des den Einspruch des Klägers zurückweisenden Beschlusses (vgl. § 70 Abs. 2 GKWO) und somit innerhalb der Frist des § 40 Abs. 1 GKWG eingelegt. Darüber hinaus richtet sich die Klage auch gegen den richtigen Beklagten, da für die Entscheidung über die Gültigkeit der Kreiswahl sowie über Einsprüche gegen diese die „neue Vertretung“ (§ 39 Satz 1 GKWG) zuständig ist. Nach dem Rechtsträgerprinzip (§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) ist richtiger Beklagter demzufolge der Kreis xx, dessen Organ der Kreistag ist (§ 7 KrO).

23

Die Klage ist jedoch unbegründet.

24

Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine Wiederholungswahl, da die Voraussetzungen des § 39 Nr. 2 GKWG nicht vorliegen. Nach § 39 Nr. 2 GKWG ist eine Wahl nur dann zu wiederholen, wenn bei der Vorbereitung der Wahl oder der Wahlhandlung Unregelmäßigkeiten vorkommen, die das Wahlergebnis im Wahlkreis oder die Verteilung der Sitze aus den Listen im Einzelfall beeinflusst haben können. Geprüft wird folglich der rechtmäßige Ablauf der Wahl von deren Vorbereitung bis zur Feststellung des Wahlergebnisses (§ 39 GKWG), ohne, dass es auf subjektive Rechtsverletzungen ankommt (vgl. OVG Schleswig, Beschluss v. 7.4.2000 - 2 M 4/00 -, juris, Rn. 16). Primär bezweckt die Überprüfung des Wahleinspruchs also die Sicherstellung der richtigen Zusammensetzung der Vertretung (vgl. BremStGH, Urteil vom 22.5.2008 - St 1/08 -, juris, Rn. 36; GKWW-Kommentar in Praxis der Kommunalverwaltung (Stand März 2018), A 27 SH, § 38, Nr. 1).

25

Gemäß § 39 Nr. 2 GKWG sind nur solche Unregelmäßigkeiten bei der Vorbereitung der Wahl bzw. bei der Wahlhandlung relevant, die das Wahlergebnis beeinflusst haben können. Ausgehend von dem im Wahlprüfungsrecht herrschenden „Prinzip der potentiellen Kausalität“ wird ein hoher Grad der Wahrscheinlichkeit dahingehend verlangt, dass die substantiiert dargelegte Rechtsverletzung bei realistischer Betrachtungsweise das konkrete Wahlergebnis beeinflusst haben könnte.

26

Diesen Maßstab zugrunde gelegt, ist ein Wahlfehler i. S. d. § 39 Nr. 2 GKWG hier nicht erkennbar. Zwar ist es sachgerecht, im Bereich der Wahlprüfung, in welchem es um die Überprüfung der Maßnahmen von amtlichen Wahlorganen geht, auch den Verstoß gegen verfassungsrechtliche Wahlgrundsätze sowie gegen sonstige zwingende Wahlvorschriften als Wahlfehler zu begreifen.

27

Es ist jedoch weder erkennbar, dass die Chancengleichheit bzw. die Wahlgleichheit der Direktkandidaten A und G verletzt sein könnten (1.) noch dass die Mehrsitzverteilung einen Verstoß gegen die Stimmengleichheit (Erfolgswertgleichheit) darstellt (2.).

28

1. Bei der Ausgestaltung des Wahlsystems ist zu berücksichtigen, dass die Länder im Rahmen der Bindung an die Grundsätze des Art. 28 GG einen autonomen Spielraum genießen. Dabei gebietet es die Gleichheit der Wahl, dass alle Staatsbürgerinnen und Staatsbürger das aktive und passive Wahlrecht in möglichst gleicher Weise ausüben können. Den gleichen Anforderungen hat nach der Rechtsprechung des Schleswig-Holsteinischen Landesverfassungsgerichts das Wahlrecht auch im Hinblick auf die in Art. 3 Abs. 1 LV in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich verbürgte Chancengleichheit der Parteien zu genügen. Aus der Chancengleichheit der Parteien folgt, dass alle Parteien in einem möglichst den Stimmenzahlen angenäherten Verhältnis in dem zu wählenden Organ vertreten sind und dass jeder Partei und Wählergruppe grundsätzlich die gleichen Chancen bei der Verteilung der Sitze eingeräumt werden. Wahlgleichheit bei der Verhältniswahl bedeutet dabei, dass jeder Wähler mit seiner Stimme den gleichen Einfluss auf die Zusammensetzung der Vertretung haben muss.

29

Die Gemeinde- und Kreisvertretungen in Schleswig-Holstein werden nach dem System einer personalisierten Verhältniswahl gewählt. Das bedeutet, dass die Vertreter ihre Mandate zum Teil durch Mehrheitswahl in den Wahlkreisen – unmittelbare Vertreter – und durch den Verhältnisausgleich über Listen der Parteien und Wählergruppen – Listenvertreter erwerben. Die Besonderheit im Kommunalwahlrecht besteht darin, dass es sich um ein Einstimmenwahlrecht handelt. Mit der einen Stimme wird der Wahlkreiskandidat oder die Wahlkreiskandidatin nach den Grundsätzen der relativen Mehrheitswahl gewählt (§ 9 Abs. 5 GKWG). Diese Direktmandate verbleiben stets dem gewählten Bewerber und damit der Partei, für die er kandidiert hat (§ 10 Abs. 4 Satz 1 GKWG). Die Regelung in § 10 Abs. 1 Satz 2 GKWG schließt sodann an die Personenwahl in den Wahlkreisen ein System des verhältnismäßigen Ausgleichs an, das sicherstellen soll, dass die Zusammensetzung der Kommunalvertretung sich im Wesentlichen nach dem Verhältnis der für die Parteien bzw. Wählergruppen abgegebenen Stimmen bemisst. Hierfür werden sämtliche Stimmen, die die unmittelbaren Kandidatinnen und Kandidaten der vorschlagenden Partei oder Wählergruppe zusammen erhalten haben, nochmals addiert und ausgewertet für die Verteilung der Listenplätze. Obwohl ein Splitting von Erst- und Zweitstimme nicht möglich ist, kann es auch in diesem Wahlsystem dazu kommen, dass die Anzahl der in den Wahlkreisen für eine Partei (oder Wählergruppe) gewählten Bewerberinnen und Bewerber größer ist als ihr verhältnismäßiger Sitzanteil. In diesem Kombinationssystem wird der Bedeutung des Teiles „Mehrheitswahl“ aber insoweit der Vorrang eingeräumt, dass im Wahlgebiet immer die Zahl der in den Wahlkreisen unmittelbar gewählten Vertreter die Zahl der Listenvertreter um ein Mandat übersteigt. Dies ergibt sich aus § 8 GKWG, welcher die Anzahl der Vertreterinnen und Vertreter in den kreisangehörigen Gemeinden, kreisfreien Städte und Kreisen je nach Einwohnerzahl gesondert festgelegt. Im Wahlgebiet der Beklagten beträgt gem. § 8 Ziff. 3 GKWG (Kreise bis zu einer Größe von 200.000 Einwohnern) die Zahl der unmittelbaren Vertreterinnen und Vertreter 23 und die Zahl der Listenvertreterinnen und Listenvertreter 22. Die Vorschrift ist aber lediglich Ausgangspunkt für die Bestimmung der „gesetzlichen Mitgliederzahl“ der Gemeinde- und Kreisvertretungen, d. h. § 8 GKWG legt insofern nur die Mindestzahl bzw. die regelmäßige Mitgliederzahl fest; aufgrund der Möglichkeiten, dass bei der Berechnung des Verhältnisausgleichs (§ 10 GKWG) Mehrsitze entstehen können (§ 10 Abs. 4 Satz 1 GKWG), die gegebenenfalls durch weitere Sitze ausgeglichen werden und dass gegebenenfalls weitere Sitze unter Anwendung der „Mehrheitssicherungsklausel“ (§ 10 Abs. 5 GKWG) zu vergeben sind. Soweit diese der Vertreterzahl nach § 8 GKWG hinzuzurechnen sind, entsteht erst hierdurch die endgültige gesetzliche Mitgliederzahl (vgl. GKWG-Kommentar (Stand: März 2018), aaO, § 8, Erläuterungen).

30

Entgegen der Ansicht des Klägers wird die Chancengleichheit der unmittelbaren Bewerber S und G durch den Einzug des mittelbaren Bewerbers J für die Wählergemeinschaft … in den Kreistag nicht beeinträchtigt. Denn die unmittelbaren Bewerber S und G erhielten nur deswegen keinen unmittelbaren Sitz im Kreistag, weil sie nicht die Mehrheit der Stimmen in ihrem Wahlkreis erlangen konnten. Ein direkter Vergleich zwischen den Wahlkreisen ist, wie der Beklagte zutreffend ausführt, ausweislich der Regelung in § 9 Abs. 5 GKWG, ebenso wenig vorgesehen wie ein Vergleich der Stimmen der Direktkandidaten mit den Stimmen für die einzelnen Parteien bzw. Wählergruppen. Die Chancengleichheit der Direktkandidaten S und G wird folglich auch nicht durch einen Vergleich der Stimmenanzahl aus der Personenwahl i. S. d. § 9 Abs. 5 GKWG mit den Stimmen der Verhältniswahl und damit dem Verhältnisausgleich i. S. d. § 10 GKWG berührt, da es sich insoweit um zwei unterschiedliche Systeme handelt, der Kläger hier – verglichen mit dem Zweistimmenwahlrecht – im Ergebnis die „Erststimmen“ mit den „Zweitstimmen“ vergleicht. Dass die Wählergruppe des …im vorliegenden Fall mit nur 1,2 % der abgegebenen Stimmen einen Sitz im Kreistag über die Landesliste erhielt, obgleich die Gesamtanzahl der Stimmen unterhalb der für die Direktkandidaten S und G in ihren Wahlkreisen erzielten Stimmen lag, resultiert allein aus der Kombination der Personen- mit der Verhältniswahl (personalisierte Verhältniswahl), an deren Verfassungsgemäßheit die Kammer- auch im Hinblick auf die Ausgestaltung der Wahl als Einstimmenwahl keine Zweifel hegt, zum grundsätzlich zulässigen Einstimmenwahlrecht vgl. auch Verfassungsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg, Beschluss v. 9.5.2016 – … –, juris, Rn. 10 LVerfG Schleswig-Holstein, Urteil v. 30.8.2010 – … –, juris, Rn. 65). Denn der Landesverfassungsgeber hat bewusst darauf verzichtet, ein bestimmtes Wahlsystem verfassungsrechtlich vorzuschreiben mit der Folge, dass dem Landesgesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum bei der Ausgestaltung des Wahlrechtssystems eingeräumt ist (vgl. zum Bundeswahlrecht: BVerfG, Urteil v. 10.4.1997 – 2 … –, BVerfGE 95, 335-407, juris, Rn. 52, 53; BVerfG, Urteil v. 25.7.2012 – … –, BVerfGE 131, 316-376, juris, Rn. 56).

31

Soweit der Kläger meint, dass sich die Verletzung der Chancengleichheit der unmittelbaren Bewerber S und G aus dem Fehlen einer (notwendigen) Sperrklausel ergibt, so kann dem nicht gefolgt werden. Vielmehr führt umgekehrt erst die Einführung einer Sperrklausel zu einer Ungleichgewichtung der Stimmen, da die Wählerstimmen, die für eine unterhalb der Berücksichtigungsgrenze bleibende Partei oder Wählergruppe abgegeben werden, am Ende ohne Erfolg bleiben (vgl. BVerfG, Urteil v. 13.2.2008 - … – NVwZ 2008, 407, 410; HbgVerfG, Urteil v. 15.1.2013 – … –, juris, Rn. 69 ff., zur Drei-Prozent-Sperrklausel bei Bezirkswahlen). Demgemäß ist eine solche Sperrklausel nur in Ausnahmefällen, beispielsweise zur Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der Parlamente, als zulässig erachtet worden (vgl. BVerfG, Urteil v. 13.2.2008 - … – aaO, LVerfG, Urteil v. 13.9.2013 – … –, juris, Rn. 98 ff.; vgl. auch NWVerfGH, Urteil v. 21.11.2017 – … –, juris, Rn. 71 ff. zur Unzulässigkeit einer 2,5 %-Sperrklausel bei Kommunalwahlen; HbgVerfG, Urteil v. 15.1.2013 -…–, aaO;).

32

Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung vom 13.2.2008 ausführlich dargelegt, weshalb es eine 5 %-Sperrklausel auf kommunaler Ebene in SchleswigHolstein für nicht verfassungsgemäß erachtet mit der Begründung, erst die Fünf-Prozent-Sperrklausel in § 10 Abs. 1 GKWG bewirke eine Ungleichgewichtung der Wählerstimmen, da diejenigen Wählerstimmen, die für Parteien abgegeben worden seien, die an der Sperrklausel scheiterten, ohne Erfolg blieben und diesen Stimmen insoweit ihren Erfolgswert nähmen. Gleichzeitig werde hierdurch das Recht auf Chancengleichheit beeinträchtigt. Hinreichende Gründe für ein Differenzierungsgebot seien nicht erkennbar. Vielmehr reiche die bloße "Erleichterung" oder "Vereinfachung" der Beschlussfassung nicht aus, um den mit der Fünf-Prozent-Sperrklausel verbundenen Eingriff in die Wahlgleichheit und die Chancengleichheit der politischen Parteien zu rechtfertigen. Auch liege eine gänzliche Funktions- und Entscheidungsunfähigkeit in Anbetracht der Regelungen der Gemeinde- und der Kreisordnung fern, die insbesondere die Entscheidungsfähigkeit der Kommunalvertretungen auch dann sicherstelle, wenn das übliche Quorum der Beschlussfähigkeit (etwa durch Obstruktion) nicht zu erreichen sei. Und auch eine Gefährdung der Arbeit in den Ausschüssen sei nicht ernstlich zu befürchten. Schließlich drohten auch bei einer größeren Anzahl von Fraktionen oder Einzelvertretern in der Gemeindevertretung oder im Kreistag keine nachhaltigen Gefahren für die Fähigkeit der Kommunalvertretung, Beschlüsse zu fassen und Wahlen erfolgreich durchzuführen. Vielmehr entspreche die Beteiligung von Minderheiten der gängigen Übung von Volksvertretungen und dem Sinn der Ausschussarbeit (vgl. BVerfG, Urteil v. 13.2.2008 -…–, BVerfGE 120, 82-127).

33

Woraus der Kläger dennoch herzuleiten versucht, dass ein Wahlsystem ohne Sperrklausel als verfassungswidrig anzusehen ist, erschließt sich der Kammer nicht. Denn gerade durch die fehlende Differenzierung bleiben der Chancen- und Erfolgswert jeder Wählerstimme gewahrt. Dabei hält es die Kammer vor dem Hintergrund der weiterhin bestehenden Direktwahl der Bürgermeister in hauptamtlich verwalteten Gemeinden auch für unerheblich, ob nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts im Jahr 2009 die Direktwahl der Landräte abgeschafft wurde. Denn selbst wenn diese die Einführung einer Sperrklausel rechtfertigen könnte, führt ein möglicherweise zulässiges Differenzierungsgebot im Umkehrschluss keinesfalls dazu, das bestehende Wahlsystem als verfassungswidrig anzusehen. Es ist auch nicht nachvollziehbar, inwieweit das Fehlen einer Sperrklausel die Chancengleichheit der Direktkandidaten beeinträchtigt haben könnte, da gem. § 9 Abs. 5 GKWG die Direktkandidaten S und G auch bei Vorliegen einer Sperrklausel kein unmittelbares Mandat erlangt hätten. Soweit der Kläger vorträgt, dass die Funktionsfähigkeit des Kreistages insbesondere aufgrund der verschiedenen Fraktionskonstellationen, der mühsamen Ausschussarbeit und des erhöhten Verwaltungsaufwandes nicht mehr gewährleistet sei, bleibt das Vorbringen zu pauschal und unsubstantiiert, um hieraus eine Verfassungswidrigkeit des derzeit geltenden Wahlrechtssystems herleiten zu können. Im Übrigen ist das Vorbringen auch unerheblich, da der Landesgesetzgeber sich vor dem Hintergrund der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts gerade gegen eine im Kommunalwahlrecht nicht zulässige Differenzierung entschieden hat.

34

2. Entgegen der Auffassung des Klägers ist ebenfalls nicht erkennbar, dass die Regelung in § 10 Abs. 4 GKWG mangels Deckelung der Mehrsitze gegen die Stimmengleichheit verstößt und damit verfassungswidrig ist. § 10 Abs. 4 GKWG regelt, dass für den Fall, in welchem die Anzahl der in den Wahlkreisen für eine politische Partei oder Wählergruppe gewählten Bewerberinnen und Bewerber größer als ihr verhältnismäßiger Sitzanteil ist, ihr die darüber hinausgehenden Sitze (Mehrsitze) verbleiben. In diesem Fall sind nach § 10 Abs. 4 Satz 2 GKWG auf die nach § 10 Abs. 2 und 3 GKWG noch nicht berücksichtigten nächstfolgenden Höchstzahlen so lange weitere Sitze zu verteilen und nach § 10 Abs. 3 GKWG zu besetzen, bis der letzte Mehrsitz durch den verhältnismäßigen Sitzanteil gedeckt ist.

35

Die im Rahmen der personalisierten Verhältniswahl vorgesehene Gewährung von Ausgleichsmandaten stellt sicher, dass das Verhältnis der Sitze der einzelnen Parteien dem Verhältnis der für die einzelnen Landeslisten abgegebenen Stimmen entspricht, so dass sich die politischen Gewichte durch das Entstehen von Überhangmandaten im Ergebnis nicht verändern (vgl Schreiber, Bundeswahlgesetz, § 6, Rn. 29; LVerfG, Urteil v. 30.8.2010 – .., juris, Rn. 127).

36

Das bisher zur Berechnung des Verhältnisausgleichs angewandte Höchstzahlverfahren nach d´Hondt wurde im Jahre 2012 durch das Divisorverfahren nach Sainte-Laguë/Schepers – und zwar in seiner Ausprägung als Höchstzahlverfahren – ersetzt. Gegenüber dem Verfahren nach d´Hondt vermeidet das Verfahren nach Sainte-Laguë/Schepers die Begünstigung der größeren Parteien und trägt somit aufgrund der exakteren Ergebnisse in bestmöglicher Weise dem Gebot der Erfolgswertgleichheit der Stimmen Rechnung (vgl. GKWG-Kommentar, aaO, § 10, Nr. 3 unter Hinweis auf Strelen in Schreiber, BWahlG, § 6, Rn. 8 und 17).

37

Der nach § 10 Abs. 4 Satz 2 GKWG durchzuführende Mehrsitzausgleich hat prinzipiell den Zweck, eine Übereinstimmung zwischen dem sich aus der Wahl ergebenden Stimmenverhältnis und dem tatsächlichen Sitzverhältnis in der Vertretung wieder herzustellen. Das bedeutet, dass bei der Weiterrechnung nach Sainte-Laguë/Schepers auf die nächstfolgenden, bisher noch nicht berücksichtigten Höchstzahlen so lange „weitere Sitze“ vergeben werden, bis der letzte Mehrsitz durch den verhältnismäßigen Sitzanteil der Partei oder Wählergruppe gedeckt ist. Dabei sind bei der Berechnung die Mehrsitze in die Verteilung der „weiteren Sitze“ einzubeziehen, d. h. es sind auf sämtliche, dem letzten regulären Sitz nachfolgenden Höchstzahlen weitere Sitze bis zur Höchstzahl des letzten Mehrsitzes zu verteilen, ohne dass die Mehrsitzpartei vom Verhältnisausgleich ausgenommen ist (vgl. OVG Schleswig, Beschluss v. 15.9.2009 – .. –; VG Schleswig, Urteil v. 18.12.2008 – ..; GKWG-Kommentar, aaO, § 10, Nr. 5).

38

Die ursprüngliche Regelung in § 10 Abs. 4 Satz 3 GKWG a. F. enthaltene Deckelungsvorschrift, die vorsah, dass die Anzahl der weiteren Sitze das Doppelte der Anzahl der Mehrsitze nicht übersteigen durfte und die eigentlich ein unkontrolliertes Ansteigen der Zahl der Vertreter verhindern sollte, jedoch oftmals zum Anfallen von sog. „ungedeckten Mehrsitzen führte, wurde mit der Neuregelung im Jahr 2012 gestrichen (GKWG-Kommentar, aaO, § 10, Nr. 5).

39

Der entscheidende Unterschied zu der jetzigen Regelung besteht darin, dass nunmehr ein „Vollausgleich“ der Mehrsitze stattfindet, also dem letzten regulären Sitz nachfolgend (in diesem Fall der Höchstzahl 44, s. die Übersicht Bl. 71 d. A. sowie die Verteilung der weiteren Sitze auf Bl. 68R d. A.) solange weitere Sitze auf die folgenden Höchstzahlen zu verteilen waren, bis die Höchstzahl des letzten Mehrsitzes (56) erreicht wurde. Das waren in diesem Fall 11 Mehrsitze insgesamt.

40

Anstoß für die Änderung der Regelung hatte die Entscheidung des Landesverfassungsgerichts vom 30.8.2010 (LVerfG 1/10) zur Landtagswahl vom 27.9.2009 gegeben, welches einen mandatsrelevanten Wahlfehler darin sah, dass die Verteilung der entstehenden Mehrsitze durch die Deckelungsvorschrift in § 3 Abs. 5 LWahlG a. F. (entsprechend § 10 Abs. 4 GKWG a. F.) zu ungedeckten Mehrsitzen führen konnte mit der Folge einer ungleichen Gewichtung der Wählerstimmen.

41

In dem der Entscheidung des Landesverfassungsgerichts zugrunde liegenden Fall waren für die xy 11 „Überhangmandate“ entstanden mit der Folge, dass gem. § 3 Abs. 5 Satz 3 LWahlG a. F. (entsprechend § 10 Abs. 4 Satz 3 GKWG a. F.) höchstens 22 Mehrsitze verteilt werden konnten. Diese Verteilung der Mehrsitze führte dazu, dass acht weitere Sitze auf die xy entfielen, sechs auf die xx, jeweils drei auf die yx und yy und jeweils einer auf den ax und auf die Linke. Damit ergab sich im Ergebnis eine Überrepräsentanz von vierzehn Ausgleichsmandaten zu elf Mehrsitzen. Allerdings konnten wegen der Deckelung der „weiteren Sitze“ nur acht von den elf Mehrsitzen der xy durch die jeweilige Höchstzahl gedeckt werden. Dementsprechend verblieben drei Mehrsitze der xy ohne ihren verhältnismäßigen Sitzanteil und damit drei „ungedeckte“ Mehrsitze, weil drei entsprechend berücksichtigte Höchstzahlen bei der Mehrsitzpartei fehlten (s. hierzu erläuternd auch Becker: Offene Fragen im schleswig-holsteinischen Wahlrecht, NordÖR 2010, 131, beck-online). Das Landesverfassungsgericht hielt diese Regelung für verfassungswidrig und führte hierzu unter anderem aus, dass Überhangmandate grundsätzlich nur im unvermeidlichen Ausmaß anfallen dürfen, es sei denn, sie würden durch Ausgleichsmandate ausgeglichen. Der Ausgleich müsse dann allerdings so durchgeführt werden, dass die eingetretene Verzerrung soweit wie möglich wieder beseitigt, also der Wahlgleichheit „bestmöglich“ genügt werde (LVerfG, Urteil v. 30.8.2010, aaO, Rn. 129).

42

Dies zugrunde gelegt ist nicht ersichtlich, dass der Mehrsitzausgleich in seiner jetzigen Form die Wahlgleichheit beeinträchtigt, da durch den Vollausgleich der Mehrsitzverteilung sowohl der Zähl- als auch der Erfolgswert jeder Stimme berücksichtigt wird (so im Ergebnis auch VG Schleswig, Urteile v. 18.12.2008 – … – und v. 2.6.2009 – … – (keine Bedenken gegen die Berechnung/Verteilung der „weiteren Sitze“ nach § 10 Abs. 4 GKWG a. F.)). Vielmehr wird aufgrund des Vollausgleichs nunmehr dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit so umfassend wie möglich entsprochen (vgl. auch GKWG-Kommentar, aaO, § 10, Nr. 5).

43

Dass den fünf Mehrsitzen bei der xy sechs Ausgleichsmandate gegenüberstanden, vermag hieran nichts zu ändern, da nach der Berechnung nach Sainte-Laguë/Schepers die Verteilung nach dem Höchstzahlprinzip erfolgt, unabhängig davon, ob diese Höchstzahlen bei der Partei mit den Überhangmandaten liegen oder bei den anderen Parteien oder Wählergruppen. Ebenso standen in dem Fall, der dem Urteil des Landesverfassungsgerichts zugrunde lag, den 11 Mehrsitzen der xy als stärkster Partei insgesamt 14 weitere Sitze der anderen Parteien als Ausgleichsmandate gegenüber. Sowohl das alte als auch das neue System können mithin im Rahmen des Verhältnisausgleichs und der Berücksichtigung der jeweiligen Höchstzahlen dazu führen, dass die Summe der Ausgleichsmandate die Anzahl der Mehrsitze übersteigt. Diesen Aspekt hatte das Landesverfassungsgericht jedoch nicht bemängelt, sondern den „kleinen Ausgleich“ vielmehr als verfassungskonform erachtet, wenn auch nicht in der damals bestehenden Form. Im Übrigen hätte im vorliegenden Fall bei einer „Deckelung“ der weiteren Sitze, die der Kläger für sinnvoll erachtet, diese lediglich dazu geführt, dass mit einer Verteilung von lediglich 10 Mehrsitzen die xy einen ungedeckten Mehrsitz innegehabt hätte, der nach dem neuen Verteilungssystem gerade vermieden werden sollte und den das Landesverfassungsgericht für nicht zulässig hielt.

44

Soweit der Kläger den Begriff des „negativen Stimmengewichts“ aufgrund der Anzahl der Ausgleichssitze anführt, so kommt dieses hier nicht zum Tragen. Denn ein negatives Stimmengewicht wird nur dann angenommen, wenn die in bestimmten Konstellationen abgegebenen Zweitstimmen für solche Parteien, die Überhangmandate in einem Land gewinnen, insofern negativ wirken, als diese Parteien in demselben oder einem anderen Land Mandate verlieren oder die Nichtabgabe einer Wählerstimme dazu führt, dass diese der zu unterstützenden Partei dienlich ist. Entscheidend ist insofern, dass die vom negativen Stimmgewicht betroffenen Stimmen im Ergebnis zu einem Mandatsverlust beitragen können (s. hierzu die Urteile des BVerfG v. 3.8.2008 – … –, Rn. 102 ff. und 25.7.2012 -… – Rn. 84 ff.). Dieser Effekt kommt hier jedoch nicht zum Tragen, da der Vollausgleich i. S. d. § 10 Abs. 4 GKWG keine negativen Auswirkungen im Sinne eines Mandatsverlusts nach sich ziehen kann, sondern der Erfolgswert der Wählerstimmen im Sinne des Prinzips der Höchstzahlverteilung sichergestellt bleibt.

45

Eine Vorlage an das Landesverfassungsgericht, die die Überzeugung der Kammer von der Verfassungswidrigkeit der gegenständlichen Regelungen im GKWG voraussetzen würde, kommt daher nicht in Betracht.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, §§ 711, 709 Satz 2 ZPO.

 


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